ABO 模式的由来及意义

引言

ABO模式［授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）］是北京市首创的概念。这种模式下被授权单位可以做PPP，也可以自行投资、建设管理和经营，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

ABO模式的由来

2016年北京市交通委授权北京市京投公司在轨道交通项目模式基础上的运作的完善，创造性地采用了ABO模式。近日，福州市长乐区住房和城乡建设局与福州市滨海水务发展有限公司签署《福州市长乐区暨滨海新城供排水授权经营协议》，由福州市滨海水务发展有限公司全面负责福州滨海新城区域范围内除污水处理厂外的所有供排水业务，长乐区人民政府也是以ABO模式(授权——建设——运营)授权模式。ABO模式的采用是在政府传统管理基础设施模式创新基础上的总结提高。ABO模式理了清政府与企业之间的关系，实现政企分开、政事分开。政府实现身份的转变，由产品的“提供者”转变为通过市场化的竞争，选择市场的主体，并将自己变成“监管者”，减少了政府对微观事务的直接参与，政府履行规则制定、绩效考核等职责工作，有助于深化投融资体制改革，充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量，同时支付企业授权经营服务费，以满足提供全产业链服务的资金需求。

推行ABO模式的意义

ABO模式并不是一个新奇或者神秘的操作模式，其雏形可以追溯到地方政府对属地水务公司的区域特许经营。随着时间的流转，为什么ABO模式会重新并且隆重得被提上地方政府的议题中，笔者认为其原因主要有以下两点：

（1）地方基建任务需求与资金供给能力的不匹配。对于地方政府而言，基础设施建设不仅是上级政府乃至中央布置的建设任务，也是地方经济发展的重要支撑。大量的建设任务对应的是地方政府巨大的建设资金缺口，而地方政府直接融资、融资平台代融资的渠道被切断，政府和社会资本合作（PPP）模式日趋规范，地方政府债务发行又受程序与规模所限，可供地方政府选择的规范投融资渠道日渐变窄，更多政策文件内未鼓励使用或未明确不得使用的投融资模式（包括EPC＋O、EPC＋F、ABO等）被搬上台面。

（2）地方政府对属地国企发展的支持和优先考虑。地方政府对于属地国企的感情一直是很复杂的，一方面是“养儿防老”，希望属地国企能够为本地政府的工作开展提供各类便利；另一方面又是对市场上其他优质资源和优质企业的盼望，希望能够给本地经济提供活力。在此等“情感”下，有条件的地方政府开始寻找属地国企的市场化改革，希望“儿子”可以在“外边”闯荡出“一片天地”。同所有父母一样，地方政府“母亲”在“孩子”出远门前，总会为其筹备部分“盘缠”——在能力范围内为属地国企的市场化改革注入部分优质资源或提供“演练场”无疑是地方政府的希望。

ABO模式合规性探讨

（1）未通过竞争性程序确定社会资本方的，存在程序性法律瑕疵。基于上述ABO项目应当通过法定采购方式确定社会资本方作为项目业主，系国家法律作出的强制性要求，意在保障政府采购活动的公开、公平和公正，最大限度地提高财政资金的使用效率。如未通过竞争性程序确定社会资本方的，存在因程序不合法、不合规而导致授权协议可能面临无效的风险、政府方及其工作人员可能面临行政处分的风险，以及给供应商造成损失可能面临的赔偿责任和项目融资不能的衍生风险等。

（2）存在政府方变相融资举债，增加政府性债务的风险。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）规定剥离了企业的政府融资功能，并且明确规定地方政府举债融资机制仅限于以政府债券形式举债、PPP（即政府和社会资本合作），以及在依法担保的范围内规范的或有债务以及《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预［2016］175号）规定：“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”和财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50号）规定：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，ABO模式均不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径。

并且，ABO模式项下，虽授权社会资本方履行项目业主职责，但实际上却发挥着筹集项目建设资金的融资功能。政府方除建设期补贴外，在运营维护期也需逐年支付服务费，而非先有预算再采购或者事前经财政承受能力评估且事后列入预算管理，对于政府方的支出责任无法有效预期和控制，存在形成政府方隐性债务的可能性。

结束语

ABO模式的出现是地方平台公司市场化转型的创新举措。ABO模式使得政府对平台公司的财政支持由内部拨款形式的直接给予转变为根据协议约定支付，其补贴标准及方式较以往更具公开性、透明性，更方便第三方金融机构进行资信审核，从而使得平台公司融资的可操作性更强，这也是融资平台公司转型过程中市场化运作的基础。合理规范采用ABO模式是平台公司转型和缓解存量债务压力的现实需要，对于政府日常性支出项目具有稳定收入和现金流来源，采用ABO模式可以有效缓解债务压力，但是未纳入政府预算的资本性支出项目若采用ABO模式，则仍然是政府为平台公司融资隐性担保，从而增加政府的隐性债务，加大政府债务负担，因此未纳入政府预算的资本性支出项目不宜采用ABO模式。

（作者单位：江西省机电设备招标有限公司）

参考文献：

[1]彭中帅.ABO模式应用分析[J].西部交通科技.2018(05)：1-2

[2]周月萍,周兰萍.ABO模式合法吗?[J].中国建筑装饰装修.2018(12)：2-3