“常艳青现象”给政府紧急采购管理的启示

由常艳青担任法定代表人的上海朝晟食品有限公司刚刚注册5天，就被上海高境镇确定为该镇新冠疫情防控生活物资保供单位，负责为当地居民提供生活物资。此事引起舆论普遍质疑，被称为“常艳青现象”。本文拟通过对上海高境镇新冠疫情防控生活物资保供采购项目进行剖析，以期为政府紧急采购管理带来启示。

高境镇生活物资保供采购情况回顾

笔者在网上查到《高境镇关于新一轮生活物资发放的公告》（以下简称《公告》），其内容为“为持续做好封控期间居民们的生活保障，我们在前期工作的基础上，将于5月23日启动新一轮生活物资发放工作，供应商为上海萃沪农业科技有限公司（以下简称“萃沪公司”）和上海朝晟食品有限公司（以下简称“朝晟公司”），其中萃沪公司供应物品为五芳斋粽子（100g*10只）和金龙鱼大米1袋（2.5kg），朝晟公司供应物品为蔬菜包（10斤），预计5月26日全部发放到位”。关于高境镇实施此次采购行为的方法，根据高境镇通过微信公众号所作的情况说明，高境镇在前期已经通过比选确定了萃沪公司作为物资保供单位，先后在4月底和5月为该镇供应了3批物资。这3批物资的供应得到居民总体认可。5月20日，高境镇准备进行新一轮物资发放，并向萃沪公司提出了物资供应需求。该公司在接到需求后提出，由于公司目前承接保供任务较多，短时间内备货压力较大，难以承担全部保供任务，推荐朝晟公司承担本轮保供物资中的蔬菜供应。高境镇保供工作组（以下简称“采购人”）对朝晟公司有关情况进行了核查，通过视频连线考察了该公司蔬菜采购地的供应能力，经综合考量，同意该公司承接此次蔬菜供应业务。

本次生活物资保供采购属于紧急采购行为

本次生活物资保供采购由高境镇政府组织实施，委托两家企业具体承办。高境镇人民政府通过购买的方式实施了这次采购行为。虽然公告没有明确采购资金的来源，但采购的生活物资是由政府发放给居民的，居民不需要支付费用，也就是说采购资金由政府支付，那么资金应该是财政性资金。既然采购人是国家机关，资金是财政性资金，金额达到一定的数额，这是标准的政府采购项目。本次采购的标的内容是粽子、大米和蔬菜包，属于货物采购。业界经常把货物采购和服务采购搞混，特别是配送食品、保供物资一类的采购，采购人购买的是货物而不是服务。如果采购人购买的是服务，则货物的采购价款就不应该支付给配送单位，而应直接支付给货物的生产或提供单位。

对部分地区进行“静态管理”是上海市人民政府根据防控疫情需要作出的统一部署。疫情防控期间，在很短的时间内为居民提供生活物资，对于高境镇政府来讲是没有先例的，而且不可预见，属于紧急采购行为。

关于紧急采购，《政府采购法》第八十五条规定，“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法”。财政部《关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）规定，“各级国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购单位）使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，应以满足疫情防控工作需要为首要目标，建立采购‘绿色通道’，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。各采购单位应当建立健全紧急采购内控机制，在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量”。

综上所述，紧急采购是政府采购的一种特例，可以不执行政府采购的采购方式和采购程序，采购进口产品不需要事先批准。但是，紧急采购也是政府采购，政府采购的基本原则还是应该遵守的。例如政府采购的公开原则就与紧急采购不矛盾，采购人应该将采购的成交信息、采购合同等进行公告，接受监督；紧急采购的成交供应商应符合《政府采购法》规定的资格条件，应具有履约的设备和人员，不得为“信用中国”公布的不诚信供应商，近三年内不得有重大违法记录；紧急采购如果时间允许，也应与成交供应商签订采购合同。采购合同应明确供货范围、合同价款、付款方式、货物质量品质、验收方法、双方的权利和义务等必要的内容。

高境镇采购生活物资中存在哪些问题

根据现有材料分析，高境镇在本次采购生活物资中存在以下问题：

采购人和萃沪公司对政府采购合同进行了修改。根据高境镇通过公众号发布的情况说明，高境镇前期通过比选确定萃沪公司作为物资保供单位。确定萃沪公司为保供单位时，采购人应该与萃沪公司签订了政府采购合同，政府采购合同应明确供应商承担供货的范围。《政府采购法》第五十条规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。但是萃沪公司接到采购人的第四批保供采购需求后提出，由于公司目前承接保供任务较多，短时间内备货压力较大，难以保证此次保供顺利完成。萃沪公司提出的这项要求涉嫌违反前期采购合同的规定。在合同履行中，采购人下达供货需求后，供应商提出不能保证供货，属于违约行为。采购人同意萃沪公司的要求，改变了合同的供货范围，也构成了违约行为，违反了《政府采购法》的规定。

采购人制定的采购需求不合理。紧急采购虽然无需执行政府采购的方式和程序，但是满足采购需求是最基本的要求。采购人应在提出采购需求时，进行必要的调查工作。本项目的成交供应商不能够保证第四批保供物资供货，反映出采购人需求调查不到位。采购人应对供应商的履约能力进行审查和预判，确保成交供应商有足够的履约能力完成供货任务。供应商具有履约能力也是《政府采购法》对供应商提出的基本资格要求。如果本项目中一个供应商不能满足供货要求，采购人可以将标的划分多个采购包，分别确定各个采购包的成交供应商。对于本项目，采购人可以将蔬菜包划分为单独的采购包，在萃沪公司以外另行确定成交供应商。这样既保证了保供任务的完成，又分散了采购风险。

采购人确定成交供应商时，未就采购价格进行谈判。根据披露的情况，采购人确定成交供应商时，未与成交供应商约定成交的具体内容及价格，而是根据需要临时决定供应的品目。货物采购与服务采购的不同之处是，货物采购的标的是货物，而服务采购的标的是服务提供商。服务采购应着重对服务提供商进行考察，而货物采购应着重对货物进行考察。本项目确定朝晟公司为成交供应商时，既未对货物的品质进行考察，也未约定货物的价格。由于采购合同没有对货物的品质和价格进行详细约定，造成供应商经常会以次充好。网上报道的以过期产品、劣质产品进行供应，都是这种情况的集中表现。

确定成交供应商后，未公告成交的具体内容。《公告》仅公示了由上海萃沪农业科技有限公司供应五芳斋粽子（100g*10只）和金龙鱼大米1袋（2.5kg），上海朝晟食品有限公司供应蔬菜包（10斤），未公示成交价格，也未公示采购合同。

对紧急采购管理的启示

近期上海疫情期间，舆论对核酸检测服务采购和保供物资采购都提出了质疑。通过对核酸检测服务采购和保供物资采购案例的剖析，可以给我们实施政府紧急采购管理工作带来如下几点启示：

注重信息公开

紧急采购虽然可以不执行政府采购的采购方式和采购程序，但是遵守政府采购公开的原则规定是必要而可行的。紧急采购的信息公开主要是指成交信息和采购合同的公开。紧急采购与信息公开并不冲突，采购人确定成交供应商后，应将成交供应商、成交价格、成交内容、质量标准，以及签订的采购合同进行公告，接受供应商、服务对象等的监督。“阳光是最好的防腐剂”，借助广大人民群众的监督，可以帮助采购人避免出现采购中的腐败行为，减少由于不执行政府采购方式和程序造成没有供应商竞争而可能增加的采购成本。

严格需求管理

财政部制定的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）要求采购人在开展采购活动时，规范确定采购需求、编制采购实施计划并实施相关风险控制管理。对于紧急采购活动，采购人应保证提出的采购需求符合采购项目的特点，能够实现采购的目的。前不久某中央单位采购核酸检测服务机构时，由于未合理设定供应商资格条件，没有对供应商的核酸检测能力进行核查，致使不具备履约能力的单位成为成交供应商，最后不得已宣布废标。高境镇保供单位让朝晟公司成为第四批物资保供单位，也是由于前期采购需求调研不到位而不得已采取的措施。

规范采购合同

政府采购的合同形式是书面形式，不得采用口头方式或其他形式。因此，紧急采购也应签订采购合同。采购合同应约定合同价格、供货内容、货物品质、验收标准等内容。如有违约，可按合同追究违约方的责任。高境镇保供单位通过比选确定萃沪公司为成交供应商后，应该签订供货合同。萃沪公司不按合同完成保供任务，采购人应追究萃沪公司责任，而不是修改合同内容，选择新的供应商完成本应由萃沪公司完成的合同内容。

强化履约验收

紧急采购的前期因为紧急需求和时间紧急，在提出采购需求、实施采购活动等程序上，可以简化处理。但是紧急采购的供应商完成履约后，采购人应组织进行认真的验收。必要时，还可以请第三方机构对紧急采购进行绩效评价。