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近期，财政部发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号），对政府采购进行全面规范改革。这是财政部第一次从优化营商环境的视角对政府采购作出规定。优化营商环境成为这次政府采购规范改革的目的和立法背景，优化营商环境的立法在政府采购方面走出了可喜的一步。这是一个很有意义也很重要的立法转变，相信今后有更多的改革措施会从优化营商环境的视角作出规定。这为广大从业额人员提出了一个新的命题——树立优化营商环境思维方式。
为什么要树立营商环境思维方式？
营商环境是指伴随企业活动整个过程（包括从开办，营运到结束的各环节）的各种周围境况和条件的总和。世界银行发布的报告表明：良好的营商环境会使一个国家或地区投资增长0.3％，GDP增长率增加0.36％。可见良好的营商环境在促进经济发展中的重要性。自2003年以来，世界银行已经连续十五年发布年度全球营商环境报告，目的在于督促各国改善法律和监管环境，促进企业的发展，为了解并改善全球的商业监管环境提供客观依据。经过多年的积累，世界银行已然形成了较为完善的指标体系，包括开办企业、施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、投资者保护、税收、跨境贸易、合同执行、破产保护和劳动力市场监管等十一个方面。经过探索、整理和归纳，世界银行评价指标体系已从最初的5项一级指标、20项二级指标完善到现在的12项一级指标，47项二级指标，以此衡量一个国家或地区营商环境的优劣。世界银行把上海和北京作为我国营商环境评价的样本城市，其中，上海权重为55％，北京为45％。从2017年开始，两市聚焦减时间、减环节、减费用，对标世界银行营商环境指标，推出了一系列大力度的营商环境改革专项行动，大幅提高了市场主体的营商便利度，使得2018年中国的排名较2017年上升了32位，但仍然排在第46位，，虽然我国营商环境纵向比已有不少改善，但营商环境仍是我国改革开放与经济社会发展的短板。
习近平总书记指出“营商环境只有更好，没有最好”，要“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。国务院常务会议多次强调，要把进一步优化营商环境作为促进高质量发展、应对复杂形势的重要举措，建立企业参与营商环境政策制定的工作机制，支持开展第三方评估。2018年3月开始，国家发展改革委会同有关部门和地区，初步构建了具有中国特色的营商环境评价指标体系，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度构建了23个一级指标。国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》中要求，2018年底前构建营商环境评价机制，在22个城市开展试评价；2019年，在各省（自治区、直辖市）以及计划单列市、副省级城市、省会城市、若干地级市开展营商环境评价，编制发布《中国营商环境报告》；2020年，建立健全营商环境评价长效机制，在全国地级及以上城市开展营商环境评价，定期发布《中国营商环境报告》。中国特色营商环境评价体系特点：一是对接世行，国际可比。二是立足国情，不盲目照搬。三是客观真实，科学实用。
各省也根据中央的精神，积极开展了优化营商环境的相关工作。以河南省为例，河南省政府办公厅于2018年9月7日发布了《河南省优化营商环境三年行动方案（2018—2020年）的通知，要求全面优化营商环境，正确处理政府、市场、企业的关系，把深化“放管服”改革作为核心抓手，把企业办理业务全流程便利度作为衡量标准，把企业对营商环境建设成效满意度作为改革取向，实施营商环境核心指标对标优化行动，解决突出问题，推动可量化可考核营商环境评价进入全国先进行列。实施营商环境的重点领域提升行动，强化改革创新，加快形成充满活力，富有效率，更加开放的法治化，国际化，便利化营商环境，让高品质营商环境成为新时代中原更加出彩的新标识。2019年7月12日郑州发改委起草的《关于成立国家中心城市高质量建设营商环境工作领导小组的通知》《郑州市营商环境评价实施方案（2019—2021）》《郑州市推动营商环境高质量发展工作责任分工》已经市委常委会通过，目前正在修改完善。
从以上营商环境的概念和在我国的发展情况来看，优化营商环境已经成为我国深层次改革的一个重要抓手和行动目标。
从优化营商环境的视角看这次规范改革重要措施
这次规范改革内容站在中央深化“放管服”改革的高度，紧紧围绕如何对现有政府采购制度现状进行规范改革提升，以更好地服务优化营商环境。
营造企业公平竞争环境是优化营商环境的重要举措。
（一）文件首先规定了妨碍公平竞争的规定和做法要限期清理，为创造企业公平竞争的环境扫除障碍。
第一是清理对不同的供应商区别对待，违背市场主体公平原则问题。在政府采购的实际活动中，基于地方政府不同的利益需求，对不同的所有制形式企业，特别是民营企业和国有企业，内资企业和外资企业，设置了不同的准入条件，体现在对国有企业、地方企业、内资企业条件的倾斜，违背了公平、平等的市场竞争秩序。不利于扩大开放、引进外资、引进先进技术、促进技术进步等，从而从实质上影响了当地的营商环境。保障不同形式市场主体公平竞争的秩序，是优化营商环境的重要内容。
第二清理以入围方式妨碍供应商公平进入政府采购市场问题。所谓入围采购，在《政府采购法》及其实施条例中并没有法律依据。其表现形式是采购人在具体采购条件不明确的情况下，圈定少数供应商。政府采购应该明确采购内容、采购对价、服务需求等。入围采购不符合上述政府采购的实质性要求，影响政府采购竞争的充分性，也容易形成政府采购人变相暗箱操作，增加政府采购负担、腐败等问题。入围采购在现实操作中愈演愈烈，已经造成很坏的影响，有些项目原本低成本就可以采购，但由于入围采购导致成本增加许多。有些入围采购时代背景已经发生质的改变，但个别地方政府还依据过去的入围采购，排斥新的供应商。所以，限期清理和禁止入围采购不仅是建立公平有序的市场竞争秩序的需要，也是防止腐败，降低政府采购成本，发挥政府采购资金作用的需要。
第三清理设置或变相设置供应商进入政府采购市场障碍的问题。为了增加地方政府的财税收入或增加交易平台的收入，很多地方政府规定了外地企业进入本地政府采购要设立分公司，要在交易平台进行注册，并征收高额的注册费用，规定注册有效期，到期需要重新缴纳使用费用或重新注册。上述规定，增加了供应商交易成本和程序，设置了贸易壁垒。能否保障外地企业公平进入地方政府采购是衡量地方营商环境优劣的重要内容。参与政府采购的成本和程序也是衡量地方政府营商环境优劣的重要方面。
第四是清理设置或者变相设置供应商规模、成立年限等门槛，限制供应商参与政府采购活动，妨碍公平竞争的问题。政府采购应该根据采购需求，合理设置供应商条件。但是政府采购现实中很多地方设置或变相设置许多不合理的规模、年限等条件，限制供应商参与政府采购活动。这些条件的设置限制供应商公平竞争，也容易导致暗箱操作和变相腐败，特别是对新设企业、中小企业发展造成很大障碍。保障新设企业和中小企业的发展，是发展地方经济，改善就业的重要手段，是衡量地方营商环境的重要方面。
第五是清理要求供应商购买指定软件，增加采购成本的问题。要求供应商购买指定软件是实行电子化招标以后又一个严重问题。购买指定软件的成本往往要高于市场价许多，也容易造成交易软件市场的不公平竞争，也容易滋生腐败，从而影响对地方营商环境的评价。
第六是清理通过信息发布的不完整、不及时、不对称，妨碍供应商公平参与政府采购活动。政府采购除涉及国家机密等特殊情形外，必须坚持公开原则。通过对信息发布的不完整，不及时，不对称，排斥潜在的投标人，实现未招先定的目的，造成政府采购不公平，从而客观上影响到对当地营商环境的评价。
第七是清理干预采购人自主选择采购代理机构的行为。《招标投标法》及《政府采购法》中规定，采购人有权自主选定招标代理机构和决定是否自我采购。采购实际中有的地方政府直接或变相指定招标代理机构，影响了招标代理市场的公平竞争，也容易造成腐败等问题。
第八是清理设置没有法律法规依据的审批、备案、监管、处罚、收费等事项。政府采购应当公开、公平、公正。《政府采购法》及其实施条例，对政府采购的程序、监管、收费等作出了明确规定。基于地方招标或交易平台收费等利益需求，有些地方出台了法律之外的审批、备案、处罚、收费等事项。这些规定增加了政府采购的交易成本和程序，也是不平等竞争，违法干预政府采购活动的制度源泉。所以清理这些不合理的规定对保障公平有序的政府采购市场秩序，实现依法行政具有重要意义，从而根本上影响营商环境的评价。
第九是清理要求采购人采用随机方式确定中标、成交供应商问题。如何确定中标人《政府采购法》、《招标投标法》均有明确规定，一般应确定排名第一的候选人为中标人。采用随机方式中标，确定中标供应商没有法律依据，也违背政府公平竞争原则。
综上所述，政府采购实际中存在的上述问题，既没有法律依据，又严重影响了公平的市场竞争秩序，也容易形成政府腐败等问题，从而影响营商环境的评价。限期清理和整顿是十分必要的。
（二）规定了严格的政府采购制度办法公平审查制度。
各地区、各部门制定涉及市场主体的政府采购制度办法，要严格执行公平竞争审查制度。充分听取市场和相关行业协会意见，评估市场竞争的影响，防止出现排除、限制市场竞争问题。
政府采购相关制度办法中蕴含的影响公平竞争的规定，是政府采购不能公平竞争的制度源泉。只有对这些不合理的规定从根本上进行清除，才能消灭政府采购中不公平竞争的问题。同时对新出台的相关制度办法也要加强审查，否则容易导致影响不公平的规定死灰复燃，从制度层面彻底杜绝政府采购不公平竞争的发生，营造公平竞争的营商环境。
（三）从加强政府采购执行管理方面进行了详细规定。
第一要优化采购活动办事程序。市场主体办事程序的效率高低、便利程度、交易成本高低是衡量营商环境优劣的一个重要表现。所以在政府采购中，要优化办事程序。对于没有法律强制性要求的相关手续和程序要予以精简，要根据项目的实际科学设定、优化办事程序。在过去政府采购实际中，由于对采购活动执行要求规定笼统，导致评标专家、采购人、采购代理机构，对采购文件的有效、无效等产生认知上的分歧，把一些非实质性条件确定为非标条件，从而把有合格竞争力的供应商排斥在外，影响了采购活动的公平竞争。所以，规定了要细化采购活动执行要求。规定对允许采用分包方式履行合同的，应当在采购文件中明确可以分包履行的具体内容、金额或者比例。采购人、采购代理机构对投标（响应）文件的格式、形式要求应当简化明确，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。实现电子化采购的，采购人、采购代理机构应当向供应商免费提供电子采购文件；暂未实现电子化采购的，鼓励采购人、采购代理机构向供应商免费提供纸质采购文件。保证金的违规收取和退还是政府采购中的另一个乱象。有些地方政府的交易平台为了自己的利益，违规设定保证金必须以现金形式，并且规定高于法律规定的保证金金额，更有甚者规定了收取除保证金之外的如诚信金等法定之外的各种保证金，人为的提高了投标商门槛，影响了公平竞争，也增加了交易成本，是影响当地营商环境的一个非常突出恶劣的问题。本规定规定采购人、采购代理机构应当允许供应商自主选择以支票、汇票、本票、保函等非现金形式缴纳或提交保证金。收取投标（响应）保证金的，采购人、采购代理机构约定的到账（保函提交）截止时间应当与投标（响应）截止时间一致，并按照规定及时退还供应商。收取履约保证金的，应当在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任。采购人、采购代理机构不得收取没有法律法规依据的保证金。
及时支付采购资金是建立诚信政府的重要要求。对建立诚信的市场秩序有重要的示范和引领作用。在政府采购实际中，不依约履行采购合同非常普遍，形成了中标容易，要钱难的局面。政府采购合同是否能依约履行直接体现了政府的信誉，是营商环境优劣的重要表现。所以，通知规定了政府采购要及时支付采购资金。政府采购合同应当约定资金支付的方式、时间和条件，明确逾期支付资金的违约责任。对于满足合同约定支付条件的，采购人应当自收到发票后30日内将资金支付到合同约定的供应商账户，不得以机构变动、人员更替、政策调整等为由延迟付款，不得将采购文件和合同中未规定的义务作为向供应商付款的条件。
（四）推进电子化采购，对提高政府采购效率，降低交易成本，保障政府采购的公开、公平、公正具有重要意义，也是衡量一个地区营商环境优劣的重要指标。所以，要加快推进电子化采购。
（五）政府采购的透明度是政府采购是否公开、公平、公正的重要保证，是提高政府采购竞争性，降低政府采购成本的重要手段。本次规定了要完善政府采购信息发布平台，要推进采购意向公开，进一步提升政府采购透明度。
（六）完善投诉制度和形成裁决机制是保障政府采购公开、公平、公正的重要手段。随着互联网广泛的应用及电子招标的实施，应当研究，建立与“互联网＋政府采购”及电子招标相适应的快捷，便利的投诉质疑及裁决通道。是否具有与上述相适应的相关性也是衡量营商环境优劣的重要指标。本次规定了要畅通供应商质疑投诉渠道，研究建立与“互联网＋政府采购”相适应的快速裁决通道，为供应商提供标准统一、高效便捷的维权服务。对供应商提出的质疑和投诉，采购人、采购代理机构和各级财政部门应当依法及时答复和处理。完善质疑答复内部控制制度，有条件的采购人和集中采购机构应当实现政府采购质疑答复岗位与操作执行岗位相分离，进一步健全政府采购质疑投诉处理机制。
（作者单位：上海市建纬（郑州）律师事务所）
