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PPP发展5年来，人们重视了 其采购属性，但忽视了其作为一种 投资方式的属性，国家发展改革委 《关于依法依规加强PPP项目投资 和建设管理的通知》(发改投资 [2019]1098号)，使PPP回归了 投融资属性。
做好可行性论证有助项目落地
目前，通过了两评一案论证的 PPP项目规模已有13万多亿，静待 投资签约和融资到位。为什么存在 PPP项目的落地难?从笔者接触的 项目来看，是因为有些项目既未从 投资者角度审慎论证项目财务可行 性，也没有从贷款银行角度严格论 证融资可行性，造成项目对投资者 和贷款银行都缺乏吸引力。根据实 践中具体项目的情况，地方政府推 出的PPP项目可分为四类：一是暂 时不该上的项目。二是项目有建设 必要性，但不适合用PPP模式做。 三是棚改等政策性项目，有一定收 益但收益率较低，不太适合PPP模 式。四是好的PPP投资项目，项目 自身的现金流很好，经济强度够得上使用商业银行的贷款。
经济下行时期，投资者缺少好 项目、金融机构存在“资产荒”， 而实际上基础设施、市政公用事业 具有稳定长期的现金流，经济强度 可以预计，便于投资人和贷款银行 预测项目收益和风险，是很好的投 资对象和融资对象。因此，加强PPP 项目的投资可行性论证，去伪存 真、去粗取精，优质PPP项目的投资 签约和融资到位不会是件难事。
助力PPP持续健康发展
市场上已经出现了多起因中标 人出资不到位、未按时成立项目公 司等原因，实施机构取消《PPP项 目合同》的例子，1098号文重申要 严格执行国务院关于固定资产投资 项目资本金制度的各项规定，它抓 住了投资项目资本金这一个问题， 有利于PPP持续发展。
本轮PPP最活跃的社会资本 方是建筑企业，国企由于体制原 因、部分上市公司由于市值管理 的需要，存在过度扩张的冲动; 建筑企业为拿到施工项目，带着以少量投资带动施工的思维参与 PPP。投资项目资本金是项目启动 的前提，也是银行贷款的先决条 件，为提高资本金出资能力，部 分建筑企业与金融机构合作成立 基金，再与基金组成社会资本联 合体去投标，这样投资项目在形 式上达到了资本金比例，虚增了 股东的出资能力，形成了大型建 筑企业的资本金泡沫。
这种做法有悖于《国务院关 于固定资产投资项目试行资本金 制度的通知》(国发[1996]35 号)对资本金比例的规定，即资本 金应具备非债务资金、无息和入所 有者权益科目三个要素。这样对地 方政府、社会资本和金融机构三方 实际都是有危害的，社会资本没有 真正的投资(出资)能力，在项目 遇到较大困难时，项目失败可能会 给当地政府留下烂摊子;从大型建 筑企业自身角度看，这种做法从财 务上看也不健康，在投资联合体内 部，基金等财务投资人大部分是明 股实债，还原计算，项目公司的超 高财务杠杆会造成项目公司的财务 风险，国内外因财务负担过重而破产的PPP项目(公司)不胜枚举; 实践中已有多家过度扩张的PPP明 星企业，不得不出让股权挽救财 务危机。大型建筑企业的资本金泡 沫，对参与其中的金融机构显然也 存在较高风险，资本金泡沫不利于 整个PPP市场的健康持续发展。
新建PPP项目既要遵从投资项 目资本金比例要求，也要由当事人 借款人(社会资本)和贷款银行等 金融机构协商，双方自行确定项目 公司的股债比。总之要还原真实 的、公开透明的资本结构，让地方 政府实施机构、金融机构等市场各 方明明白白地判断。
有助于缓解投资难
融资是制约PPP项目落地的一 大难题，建设资金到位，项目才能 开工落地。不然前边工作做得再 好，有关各方也是白忙活。实际 上，有关政策已经把融资到位放到 了PPP发展很重要的位置。2014年 11月29日，财政部发布《关于印发 政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)的通知》(财金[2014] 113号)，其附件《政府和社会资 本合作模式操作指南》第二十条规 定：“社会资本或项目公司未按照 项目合同约定完成融资的，政府 可提取履约保函直至终止项目合同。”《政府和社会资本合作模式 项目合同指南(试行)》规定“完 成融资交割是PPP项目合同中最重 要的前提条件”，规定地方政府可 以在PPP 项目合同将完成融资交割 作为项目公司重要义务及合同全部 生效前提条件。2016年10月24日， 国家发改委发布《传统基础设施领 域实施政府和社会资本合作项目工 作导则》(发改投资[1996]2231 号),第十八条规定“项目公司或社 会资本方未按照PPP项目合同约定 完成融资的，政府方可依法提出履 约要求，必要时可提出终止PPP项 目合同”。7月1日正式生效的《政 府投资条例》第二十二条规定“政 府投资项目所需资金应按照国家有 关规定确保落实到位”。
经济下行时期，各种投资的 预期收益率降低，投资领域普遍存 在融资难，民营企业、中小企业等 融资难首当其冲，但PPP项目的融 资难点与之不同。回到PPP投资和 融资的特点，可以更好地寻找破 解PPP融资难的方法。比起工业企 业，PPP项目的融资存在抵押难和 担保难，即使母公司可以担保，总 是由母公司借款或担保，会造成母 公司负债率过高，难以承接新的 PPP项目。而采用传统公司融资方 式下的信用贷款，银行承担的风险 太大，银行无法贷款支持，最终导致投资人因无法筹集到银行贷款而 放弃项目。
如何破解PPP融资难?与工业 企业相比，PPP项目的融资优势是 收费权，金融机构支持PPP发展的 创新方向应该是针对PPP的收费权 优势，避开抵押和担保难的劣势。 对银行来说，大中型基础设施项 目，控制风险的基础在于项目自 身的经济强度、建设期风险的合 理规避和对运营期现金流量的有 效控制。贷款银行要侧重于项目 本身面临的风险、借款人本身的 还款能力和还款意愿，更为主动地 控制风险。
项目融资是国际通行的大中型 基础设施的融资方式，在我国已有 20多年的成功实践。项目融资由项 目公司作为借款人，不需要母公司 和第三方的担保，不需要项目以外的 抵押，贷款不体现在母公司的资产负 债表上，对于母公司来说是表外融 资，更适于希望以表外融资方式融 资的客户。因此，项目融资是最适 合PPP模式的融资方式，借鉴项目 融资做法，围绕PPP 项目收费权这 一优势做文章，金融机构将可以更 好地支持PPP模式的发展。
(来源：上海昊育商务咨询有 限公司 作者：尹昱)
