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中标或成交供应商拒签合同的几种情形及法律后果

2020年10月14日 作者:马菊美 打印 收藏

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  在长期的招标代理实践中,中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同的情况时有发生。招标代理机构遇到这类情况该如何处置?由于不同情形的处理方式往往不同,有一定的复杂性,本文对此略作分析。

  一、中标或成交供应商拒签合同的一般情形

  在政府采购实践中,供应商被确定为中标或者成交人之后,拒绝与采购人签订合同的现象偶有所闻。这种反常现象背后,中标人或成交供应商可能有主观方面的原因也可能有客观方面的原因;有些原因可能有一定的正当合理性,但也有可能是不正当或不合法的,一般常见的有四种情形:

  1.因市场行情发生变化或者中标、成交供应商对项目采购文件、项目实施条件的理解出现偏差或者投标、响应发生失误,如果按照投标、响应的方案及报价等签订合同并履约,供应商将无利可图甚至出现亏损,因而宁愿放弃合同。

  2.中标或成交供应商因受胁迫,不得已放弃合同。通常有这两种情况:第一种是采购人对中标商或成交供应商不满意,利用自身的主动地位或者以签约后不予配合等作为威胁,迫使供应商放弃合同。第二种是排名紧随其后的中标或成交候选人通过不正当手段胁迫其放弃合同,以便自己能递补中标或成交。

  3.中标或成交供应商与采购人、采购代理机构或者其他中标、成交候选人串通,为了让报价更高的或者采购人所倾向的其他中标或成交候选人能递补中标或成交而主动放弃签订合同。

  4.因发生了不可抗力导致中标或成交供应商因不能履行合同而放弃签订合同。不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况,包括自然灾害和社会突发事件,例如地震、海啸、瘟疫、水灾、骚乱、暴动、战争等。

  二、中标或成交供应商拒签合同的常见表现形式

  中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同是一种严肃的法律行为,将会产生一系列法律后果。因此在实践中发现,为了规避拒签合同的法律责任,中标或成交供应商并不会直接而明确地表示其拒绝与采购人签订合同。供应商拒签合同的常见表现形式有:

  1.中标或成交供应商在合同签订时向采购人提出非法的附加条件,例如借故要求修改合同标的内容、提高价格、降低质量标准、延长交货期和提前支付货款等中标或成交的实质性内容。

  2.中标或成交供应商无正当理由而拖延推脱,未在中标或成交通知书要求的签约时间与采购人签订合同。

  3.采购文件要求在合同签订前提交履约保证金,中标或成交供应商无故拖延甚至拒不提交履约保证金等。

  出现上述任一情形,都可以视为中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同。

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  三、中标或成交供应商拒签合同的处置方式

  《政府采购法实施条例》第四十九条规定,中标或成交供应商拒绝与采购人签订合同的,采购人可以按照评审报告提出的中标或者成交候选人名单排序,确定下一候选人为中标或者成交供应商,也可以重新开展采购活动。这条规定给采购人提供了两种选择。

  而《政府采购法实施条例》第七十一条第(二)款关于中标或成交结果无效情形的处理办法是“从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或成交供应商;没有合格的中标或成交候选人的,重新开展政府采购活动。”也就是说没有将“确定下一候选人为中标或者成交供应商”作为首选项,是因为实践中中标或成交供应商拒绝签订合同的情形比较复杂。为了防止少数不法供应商恶意利用“确定下一候选人为中标或者成交供应商”这一政策,有必要由采购人区分中标或成交供应商拒绝签订合同的不同情形,根据实际情况进行选择。

  当然采购人在行使这一选择权时,应当遵循立法本意,针对中标或者成交供应商拒绝签订合同的不同情形,合理地行使这一权利。一般从以下三方面考虑:

  1.应从递补中标或成交的正当性方面加以考虑,即由下一中标或成交候选人递补中标或成交,不得违背政府采购公开、公平、公正、诚实信用的基本原则。如果下一中标或成交候选人与中标或成交供应商、采购人、采购代理机构之间存在串通行为,或者为了自己能递补中标或成交而恶意进行质疑、投诉,或者在采购活动中存在其他不正当行为的,那么采购人不应当选择由其递补中标或成交。

  2.应从采购的经济性方面加以权衡。如果下一中标或成交候选人的报价(或整体方案的性价比)与原中标或成交供应商相差不大,为了节约采购时间和成本,可以优先选择递补中标或成交;反之采购人应当优先选择重新开展采购活动。

  3.应从采购的效率方面加以考虑。如果重新采购的时间不能满足采购人需要的,应当选择递补中标或成交。如果重新采购的时间能够满足采购人需要的,则采购人可以综合权衡经济和效率因素,作出对其更有利的选择。

  四、拒签合同的法律后果

  《政府采购法实施条例》第七十二条规定:“中标或成交供应商无正当理由拒不与采购人签订政府采购合同的,将要被依法追究,并承担相应的法律责任”。

  对照上面所列举的中标或成交供应商拒签合同的四种常见情形,中标或成交供应商因受胁迫而放弃合同以及因相关政府采购当事人串通而放弃合同,这两类情形都涉及违法违规行为,显然不能成为中标或成交供应商拒签合同的“正当理由”。根据《合同法》的相关规定,只有不可抗力的影响属于《政府采购法实施条例》第七十二条所规定的中标或成交供应商拒签合同的“正当理由”。至于市场行情变化或者对项目采购文件、项目实施条件的理解偏差或者投标失误等属于政府采购招投标过程中的正常商业风险,并不能成为中标或成交供应商拒签合同的免责理由。供应商对项目采购文件、项目实施条件的理解出现重大失误或者投标报价等发生重大失误,实践中一般在评审过程中会要求供应商对此进行澄清。假如评审时未进行澄清而中标、成交后拒签合同的,其保证金将不予退还。但根据合同法的规定精神,这种情况一般不再追究供应商拒签合同的法律责任。在实际招标工作中,浙江省从2019年六月开始,政府采购项目不再收到投标保证金,所以碰到此类情况如何处置还需要商榷。

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  五、案例处置说明

  案例1:某三甲医院采购多导睡眠监测系统项目进行了公开招标,预算金额为人民币36.5万元。到投标截止时间,共有四家供应商递交了投标文件。该项目先由采购人和采购代理机构进行资格审查,再由评标委员会进行商务、技术评审,后开启报价文件再进行价格评审。四家供应商的资格条件都符合招标文件要求,经评审,A供应商和D供应商的商务条款和技术参数均符合招标文件要求;B供应商和C供应商的商务条款符合招标文件要求,但均有一般技术参数负偏离。然后采购代理机构对四家投标人的投标报价进行了公开唱标,其中A供应商的投标报价为人民币30.9万元,B供应商的投标报价为人民币35万元,C供应商的投标报价为人民币35.5万元,D供应商的投标报价为人民币27.2万元。唱标完毕后,四家投标人对整个开标过程均表示无异议。综合评审后,评标委员会一致推荐D供应商为第一中标候选人,A供应商为第二中标候选人,C供应商为第三中标候选人。评标结束后,A供应商当场质疑D供应商有五项技术指标偏离,随即评标委员会对D供应商有关五项技术问题进行了澄清,但D供应商仍坚称自己技术指标符合招标文件要求,评标委员会只能确认D供应商为第一中标候选人,可在评标结束后、中标结果公告前,D供应商提交了“关于放弃中标候选人资格”的情况说明。故最终采购单位确认得分排名第二的中标候选人A供应商为中标人,并把采购结果报告同级财政部门。采购代理机构向A供应商发出中标通知书。

  案例2:某三甲医院采购肺功能仪项目进行了公开招标,预算金额为人民币40万元。到投标截止时间,共有三家供应商递交了投标文件。该项目先由采购人和采购代理机构进行资格审查,再由评标委员会进行商务、技术评审,后开启报价文件再进行价格评审。三家供应商的资格条件都符合招标文件要求,经评审,A、B、C三家供应商的商务条款和技术参数均较好地符合招标文件要求。然后采购代理机构对三家投标人的投标报价进行了公开唱标,其中A供应商的投标报价为人民币32万元,B供应商的投标报价为人民币35万元,C供应商的投标报价为人民币36万元。唱标完毕后,三家投标人对整个开标过程均表示无异议。唱标完毕后,三家投标人对整个开标过程均表示无异议。经综合评审,评标委员会一致推荐A供应商为第一中标候选人,C供应商为第二中标候选人,B供应商为第三中标候选人,采购人在确认采购结果前发现A供应商报价有问题,本次招标项目设备数量是2套,A供应商的2台投标产品中,1台是德国耶格的肺功能仪,1台是英国迈科的肺功能仪,在其报价明细表中,1台德国耶格的肺功能仪报价32万,1台英国迈科的肺功能仪报价0万元,不符合实际情况,有赠送的嫌疑,故A供应商向采购代理机构提出放弃中标候选人资格的情况说明,因排名第二的中标候选人的价格相对较高,经采购人确认,未依法确定排名第二的中标候选人中标,而选择了重新开展政府采购活动的选项,并把采购结果报告同级财政部门。

  案例3:某三甲医院采购碳纤维加热式患者升温系统项目进行了公开招标,设备数量6台,预算金额为人民币30万元。到投标截止时间,共有三家供应商递交了投标文件。该项目先由采购人和采购代理机构进行资格审查,再由评标委员会进行商务、技术评审,后开启报价文件再进行价格评审。三家供应商的资格条件都符合招标文件要求,经评审,A供应商的商务条款和技术参数均符合招标文件要求;B供应商和C供应商的商务条款符合招标文件要求,但均有一般技术参数负偏离,然后采购代理机构对三家投标人的投标报价进行了公开唱标,其中A供应商的投标报价为人民币19.8万元,B供应商的投标报价为人民币27万元,C供应商的投标报价为人民币3.9万元。该项目唱标现场,C供应商的授权代表提出其报价3.9万元为单价,总价应当为3.9万元/台×6台=23.4万元,并在开标记录确认时写下该事项。评审小组审查C供应商的报价文件,未发现有3.9万元为单价的任何说明,故评审时仍按投标总价为3.9万元进行评审。经综合评审,评标委员会一致推荐C供应商为第一中标候选人,A供应商为第二中标候选人,B供应商为第三中标候选人。C供应商在采购结果公告前,向采购代理机构提交了无法按总价3.9万元供货的情况说明。采购代理机构发布了该项目的中标结果公告暨C供应商报价情况说明,同时向C供应商发出中标通知书,到目前为止C供应商尚未与采购人签订合同。

  案例4:某二甲医院采购数字减影血管造影机(DSA)项目已于2019年12月下旬完成招标工作,采购代理机构于2020年1月初向中标供应商发出中标通知书,按理中标供应商应于中标通知书发出后三十天内与采购人签订合同,但由于2020年2月份新冠肺炎疫情影响,双方未能及时签订合同,也无法及时供货,属于不可抗力影响。

  上述案例1和案例2是中标供应商均采用放弃中标项目的方式终止其所参与的招标投标法律关系的行为,其后果是不具备与采购人签订合同的主体资格;而案例3是“拒绝与采购人签订合同”,供应商明确表示的意思是无法按总价3.9万元供货,也就是说“不与采购人签订总价3.9万元的合同”,其目的是不签总价3.9万元合同或签订按单价3.9万元的合同,但没有放弃中标资格。案例4是不可抗力的原因,中标供应商未与采购人在规定的时间内签订合同,属于正当理由。

  案例1和案例2的处理结果是没收原中标供应商的投标保证金;案例3中标供应商拒绝与采购人签订总价3.9万元的合同,因浙江省从2019年6月开始,政府采购项目不再收取投标保证金,故招标代理机构除了向同级财政部门报告此情况外,对该拒绝签订合同的中标供应商暂没有其他约束,只能先上报备案。案例4是属于正当理由,所以对中标供应商没有作任何处理,静等新冠肺炎疫情过去,双方再签订合同并执行之。

  在此需要补充说明的是,目前浙江省政府采购项目已不再收取投标、磋商、谈判或询价保证金,故出现案例1、2、3类似情况,对中标或成交供应商就没有了实质性的约束。投标保证金是缔约担保,是供应商向招标人提出的担保,出现中标或成交供应商拒签合同的情况时,采购人或采购代理机构因中标或成交供应商的失信行为而蒙受的损失有谁来负责呢?取消交纳投标保证金,虽然减轻了供应商的经济负担,但谁来规范供应商的投标?这其实是一个值得商榷的问题。地方政府财政部门若颁发规范性文件取消投标保证金必须要报请国务院批准才不违反上位法和《立法法》的相关规定。

  综上所述,中标供应商放弃中标项目与拒绝与采购人签订合同的含义有所不同。“放弃中标项目”只影响采购人的利益,中标供应商仅应承担民事责任;而“拒绝与采购人签订合同”不但影响采购人的利益而且影响了政府采购秩序,中标供应商除应承担民事责任外,还将承担行政责任。

  参考文献:

  [1]吴华.中标供应商放弃中标项目,是否应承担行政责任?中国招标,2020,(01).

  [2]财政部政府采购管理办公室.中华人民共和国政府采购法实施条例释义,中国财政经济出版社.

责编:梁晋
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