读懂政府购买服务目录

　　政府购买服务目录为何只有两大类品目?机构自身运行所需的服务包不包含在政府购买服务的范畴内?目录中的公共服务与履职所需辅助性服务中的品目名称为何高度相似?目录是否有强制性?目录调整的主导权在谁?针对政府购买服务中关于目录的普遍问题，工信部政府采购中心政府采购处处长汪振川一一解惑。

　　划分目录中的两类品目

　　政府购买服务目录共分为两类，一是政府向社会公众提供的公共服务，其特点是接受服务的是大众，不是服务的购买主体;二是购买履职所需辅助性服务，其特点是接受服务的是购买主体。这两项内容基本涵盖了政府机关所能涉及的所有服务。

　　之所以许多从业者对服务的分类产生混淆概念，是因为《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》中对政府采购服务类进行品目划分为公共服务、履职所需辅助性服务和机构自身运行所需服务。很多人认为，较服务类政府采购的品目分类，政府购买服务的品目是粗犷相应地减少一类，还是沿用服务类政府采购的分类方式，进一步认为机构自身运行所需的服务不包含在政府购买服务的范畴内。

　　实际上，财政部综合司主导的《政府购买服务管理办法》(以下简称《办法》)是将所有服务分为两类，并非是从财务部国库司划分的三类中只取了两类。除了公共服务以外，将国库司分类的履职所需辅助性服务和机构自身运行所需的服务合并为一类，叫做履职所需辅助性服务。

　　目录内容的细化

　　对于公共服务，《办法》未进一步分类，也没有沿用《政府购买服务管理办法(暂行)》的分类，在内容细化上可以大致分为基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务。

　　其中，基本公共服务包含：公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务等多个领域适宜由社会力量承担的服务事项;社会管理性服务包含社区建设、法律援助、防灾救灾、人民调解、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项;行业管理与协调性服务是行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项;技术性服务包含科研和技术推广、行业规划、行业调查等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

　　汪振川指出基本公共服务的方式，往往是城市生活的衣食住行，由政府部门直接提供。

　　与此同时，政府履职所需辅助性事项(以下简称“辅助事项”)囊括法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

　　判别品目名称的“高度相似”

　　一个有趣的现象是，内容划分中公共服务与辅助事项在品目名称看似有些重合，比如公共服务中的技术性服务有一项行业调查与辅助服务中的社会调查、技术性服务中的会计审计服务与辅助服务中的财务审计、社会管理性服务中的法律援助和辅助事项的法律服务。其根本判别方式是，看接受服务的对象是谁，只要接受服务的不是购买者，是服务某行业、大众等，就是公共服务，与品目名称无关。

　　举例来说，部分司局需要制定行业标准化，需要由社会力量承担。这个服务标准是面向社会的，非司局自己接受服务，是否是服务社会，属于公共服务?汪振川解释，这样理解不正确，应该看这项服务由某一专业机构将标准化体系制定出来，是交还给这个司局(购买者)，由司局向社会公布，其实司局是接受服务的对象，属于履职所需的辅助性服务事项。只有委托的社会机构所承担的工作，服务过程、服务结果直接向社会公布，才属于政府履职所需辅助性事项以外的公共服务。

　　目录是否具有强制性

　　明确未纳入目录的服务事项，原则上不得开展政府购买服务;相关部门确需购买且已安排预算的服务事项，征得同级财政部门同意后方可实施购买，并应在调整指导性目录时纳入目录;纳入目录的服务事项，安排了预算的，应当(原则上必须)开展政府购买服务。

　　经过全面梳理以后，汪振川说明，目录的执行有一定强制性，目录的编制有一定弹性。

　　对于目录的编制，通过《办法》圈定的范围，用排除法，确定不得纳入政府购买服务范围的内容包含：不属于政府职责范围的服务事项;应当由政府直接履职的事项(具体的衡量标准没有);政府采购法律、行政法规规定的货物和工程以及将工程和服务打包的项目;融资行为;购买主体的人员招聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项。

　　同时，目录是允许动态性调整的，随着经济社会发展，政府职能及公众需求等情况的变化，政府购买服务范围和内容也将发生变化，应按程序及时调整指导性目录。简而言之，目录有弹性，目录的使用有刚性。

　　目录调整的主导权在谁?

　　回想政府购买服务政策功能的落实，主导权在各个司局。对于整个推进政府购买服务这项工作的责任，是在预算单位。目录调整的主导权是在主管单位。在《办法》里提到，有关部门应当根据社会发展实际、政府职能转变和基本公共服务均等化、标准化的要求，编制。调整指导性目录。

　　结合2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，各地区、各有关部门要按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益的原则，在充分听取社会各界意见基础上，研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并在总结试点经验基础上，及时进行动态调整。

　　通过以上的内容，汪振川指出，对目录的内容上，财政部留给中央各部门和省级及以下财政部门一定的裁量权，由预算主管单位结合本部门的实际情况和需求特征，在部门指导性目录的编制过程中可以进行综合的论证和考量。

　　值得注意的是，部门调整和修改政府购买指导性目录需要征得统计财政部门同意。不是完全的裁量权，要报财政部。各部门承担了一定的责任和把关作用，相比作为购买者的直接决策，增加了合理性、客观性。