如何让政府采购意向公开的制度设计落到实处

　　《政府采购法》规定，采购文件应当公开。2016年11月25日，财政部印发了《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库[2016]205号），其中对政府采购需求公开做出了相关规定。2020年3月2日，财政部印发了《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库[2020]10号），规定了政府采购意向公开制度。如果将开标、评审定义为狭义的政府采购程序，那么开标前的程序则可以定义为前政府采购程序。随着《关于开展政府采购意向公开工作的通知》的印发，前政府采购程序中的“采购意向公开—采购需求公开—采购文件公开”的信息公开制度体系初步形成。本文笔者将着重将从采购意向公开的功能意义、制度体系、技术设计三个层面分析采购意向公开制度。

　　意向公开对推进我国政府采购制度与国际接轨意义重大

　　意向公开在需求公开、采购文件公开的基础上增加了政府采购信息公开的环节，将政府采购信息公开的时间节点进一步向前推进。一方面对供应商而言，供应商获取政府采购信息的时间更早，机会更多，可以提前做好参与采购活动的准备，营商环境得到了进一步优化。在世界银行《2020年营商环境报告》中，政府采购（Contracting with the government）首次列为营商环境评价指标，具体评价内容为：通过公共采购参与并赢得工程合同的程序和时间，管理框架（Procedures and time to participate in and win a works contract through public procurement and the public procurement，regulatory framework）。政府采购管理框架是营商环境的指标之一。意向公开制度上承预算公开，下启需求公开，使政府采购程序从预算批复到合同签订，实现全流程的信息公开，政府采购的每一个环节都处于阳光之下，促进了政府采购法律管理框架体系的进一步完善。另一方面对采购人而言，采购人可以更广泛地征集社会意见，优化采购需求，有利于进行更充分的竞争，进而实现最高性价比的采购效益。在联合国项目事务署（UNOPS）最新的《政府采购指南》中，“最高性价比原则”（Best value for money）被列为首要原则，“竞争最大化”（Maximize competiton）被列为实现该原则的首要手段。意向公开制度的设立无疑推进了我国政府采购制度与国际接轨的进程。

　　意向公开与需求公开和质疑投诉的关系

　　前文提到过，我国现行的信息公开制度体系中，开标前的信息公示环节为：采购意向公开—采购需求公开—采购文件公开。分析意向公开在政府采购信息公开体制度体系中的地位，先要明确两个问题：采购意向与采购需求的关系、意向公开与质疑投诉的关系。

　　（一）意向公开与需求公开的关系

　　《关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定：采购意向公开的内容应当包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等，其中，采购需求概况应当包括采购标的名称，采购标的需实现的主要功能或者目标，采购标的数量，以及采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等要求。采购意向应当尽可能清晰完整，便于供应商提前做好参与采购活动的准备。采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考。《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》规定：采购需求应当包括采购对象需实现的功能或者目标，满足项目需要的所有技术、服务、安全等要求，采购对象的数量、交付或实施的时间和地点，采购对象的验收标准等内容。采购需求描述应当清楚明了、规范表述、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化。

　　仔细分析上述两个规定的措辞不难看出，采购意向公开与采购需求公开在内容、时间、范围上均存在区别。在内容上，采购意向公开对需求内容要求更简单，仅要求公示“需求概况”，内容尽可能清晰完整，其作用仅在于方便供应商获取采购人初步安排的信息;采购需求公开则要求整体需求方案基本成熟，“需求描述应当清楚明了、规范表述、含义准确，能够通过客观指标量化的应当量化”。在时间上，采购意向在采购需求成熟之前，意向公开早于需求公开。在范围上，意向公开以公开为原则，“集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购”均应当公开采购意向，不公开为例外，协议供货、定点采购方式实施的小额零星采购以及批量集中采购可以不公开;需求公开以公开为例外，“政府向社会公众提供的公共服务项目”应当向社会征集意见。

　　　　（二）意向公开与质疑投诉的关系

　　在我国现行的法律体系下，根据《政府采购法》五十二条、五十五条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内提出质疑;对答复不满意可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。质疑的主体是供应商，质疑的对象是采购文件、采购过程和成交结果。采购意向、采购需求是不可质疑、投诉的。事实上，整个采购程序只有从发布采购文件开始后，“利害关系人”才有了权利救济途径。这就决定了意向公开、需求公开的作用在于向供应商提供信息，方便采购人征集意见，在这一环节中，供应商没有权利救济途径，采购人仅受到“软约束”。

　　那么是否有必要从意向公开环节开始就赋予供应商权利救济的途径呢?笔者认为没有必要。如果意向公开、需求公开环节也设定质疑投诉制度，将可能导致对同一问题的反复处理，即浪费资源也降低效率。质疑投诉后还可能发生行政复议或者行政诉讼，多次反复的质疑投诉环节在降低采购人采购效益的同时，还将使大多数供应商的权利处于不确定状态，增加其机会成本与时间成本，同时，将有限资源消耗给某个个体也是对大多数的不公平。公平从来不是绝对的，对某个个体公平的极度追求将导致对大多数的不公平。简而言之，公平是相对的，制度设计应当兼顾效率与公平。

　　信息的不对称从信息产生时即存在，信息不对称无法消灭，只能减少。减少信息不对称的一个重要因素是信息公开的及时性。信息公开的及时性和全面性就像天平的两端，足够及时，就要牺牲信息的全面性，足够全面，就要牺牲信息的及时性。意向公开和需求公开的并存就调和了这种矛盾，意向公开重在及时，需求公开重在全面。

　　意向公开、需求公开、采购文件公开三者之间不只是简单的重复叠加，而应该是在公开范围、公开时间、公开内容方面有所区分，在功能上互相衔接，环环相扣，使信息公开更为合理有效。

　　　　意向公开制度的技术设计应有的放矢，避免流于形式

　　明确了意向公开的功能及其在采购信息公开制度体系中的地位，制度设计才能做到有的放矢。《关于开展政府采购意向公开工作的通知》中对意向公开的公开范围、公开时间、公开主体、公开渠道、公开内容都做出了原则性的规定，笔者将逐项进行分析。

　　（一）公开范围

　　《关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定：“除以协议供货、定点采购方式实施的小额零星采购和由集中采购机构统一组织的批量集中采购外，按项目实施的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购均应当公开采购意向。”根据该规定，意向公开的范围有两个标准，一是集中采购目录以内，二是采购限额标准以上，符合其中一个标准即应当进行意向公开。近年来集中采购目录不断缩减，集中采购目录以内的项目也相应减少，此时采购限额标准制定不应过高，以免属于意向公开范围的项目越来越少，使意向公开流于形式。

　　（二）公开时间

　　《关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定：“采购意向公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向。”根据该规定，意向公开的时间节点为“采购活动开始前30日”，但实践中，“采购活动开始”是一个模糊的概念。是狭义上的编制采购文件或者发布采购文件时间，还是广义上的编制采购预算、制定采购需求时间，如何界定“采购活动开始”是一个难题。另一方面，意向公开的初衷是为了方便供应商及时获取采购信息，此时“30日”就未免显得有些局促。考虑到在采购预算批复时，采购内容就已经初步确定，将意向公开的时间节点向前推进至预算批复后，就既有必要，又有可能，既有利于供应商获取信息，又有利于采购人操作和监管机构监管。

　　（三）公开主体、渠道及内容

　　根据《关于开展政府采购意向公开工作的通知》规定，采购意向公开主体为预算单位，公开渠道为中国政府采购网，与采购信息公开保持一致，方便供应商查询和采购单位发布信息;采购公开内容包括项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等。

　　（四）监督与管理

　　《关于开展政府采购意向公开工作的通知》对监督管理的规定主要有两方面：一是“各中央主管预算单位应当做好统筹协调工作，及时安排部署，加强对本部门所属预算单位的督促和指导”;二是“财政部将结合政府采购透明度评估工作，对采购意向公开情况进行检查并对检查结果予以通报”。其中第一方面的监督是“软监督”，第二方面的监督具有滞后性，为保证意向公开制度的有效实施，可以考虑将意向公开设置为采购计划启动的前置程序，按规定应当进行意向公开的采购项目，未经意向公开的，不得启动采购计划，通过此种制度倒逼采购人按规定落实意向公开政策。