让内控制度为招标采购保驾护航

　　《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》、《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》都将“强化招标（采购）人主体责任，完善招标（采购）人内控机制”提上了法律议程。其实除两法修改外，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）中都对单位内控制度建设提出了要求：单位应当针对内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是涉及内部权力集中的财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等重点领域和关键岗位，合理配置权责，细化权力运行流程，明确关键控制节点和风险评估要求，提高内部控制的针对性和有效性。

　　　　发挥主体责任的难点在于缺失标准

　　招标（采购人）如何通过内控制度充分发挥主体责任呢?先来看以下几个案例：

　　案例一：某投资集团（国有企业）下设多个子公司，集团每年都有大量的招标采购项目，集团决策层问：我们集团的工程、货物或者服务可以直接委托给子公司实施吗?还是必须招标呢?如果招标，子公司是否可以参加投标?

　　案例二：某投资公司（国有企业）以土地投资（约占总投资的30%）与一上市公司（民营企业）合作开发住宅小区，该小区的开发能不能委托给上市公司的子公司建设呢?

　　案例三：某集团公司对某高速路监控设备安装进行招标，招标文件要求投标人具有类似1000万元以上项目业绩，投标人甲的业绩为：**项目监控设备安装项目，合同金额748万元，该项目合同签订日期为2016年7月，验收日期为2016年10月;**项目监控设备安装项目（补充合同），合同金额450万元，合同签订日期为2017年9月，验收日期为2017年11月。评标委员会认为该投标人业绩不满足招标文件要求否决了该投标，评标结束后集团公司收到投标人的投诉，认为评标委员会没有客观公正评标。该项目招标文件是否合规、评审结果是否正确呢?该如何处理这个投诉问题呢?

　　案例四：某高校综合楼主体施工招标时因中标人借用资质并通过围标串标的方式取得了中标资格，然后又多次违法转包，某转包商拿着工程款“蒸发”，农民工拿不到工资，造成恶劣影响，结果审计中又发现该校的校区修缮项目被分割成不同的部位或内容采用竞争性磋商或者竞争性谈判方式进行采购，被上级部门认定为“将依法应当招标的项目化整为零规避招标”而受到处罚。

　　遇到类似的问题，很多招标人（采购人）都觉得束手无策，无所适从。结合国家相关法律法规分析以上案例，可以看出以下结论：

　　案例一和案例二是关于判断招或不招的问题。案例一中，招标（采购）当事人首先对照标准区分是否属于依法必须招标的项目。对依法必须招标（采购）的项目，严格遵守《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令第16号）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号）以及本省、市制定的《集中采购目录及标准》的规定;对其余的项目就可以根据内控标准选择采用邀请招标、内部招标或者直接委托的方式了。而案例二，很明显属于依法必须招标的项目。

　　案例三是招标文件的合规性、评标委员会的评审以及后期的投诉处理的问题。对这个项目，先从源头找问题，即招标文件的内容是否具有合规性：《目录》以内的项目，国家明确规定对投标人的业绩要求不得具有金额的限制，招标文件本身不合规，本次招标就不合规。《目录》以外的项目，招标文件是合规的，那么评标委员会就应该严格按照招标文件进行评审;针对收到的投诉（质疑），招标（采购）人处理应合理、合法、合情。首先按照谁投诉谁举证的原则，投诉（质疑）人要按照相关规定提交相应的佐证材料;招标（采购）人收到投诉（质疑）材料后要进行甄别，必要时要开展调查取证，并和相关行政部门进行沟通;对关系到中标人履约能力和资信能力的投诉（质疑），佐证材料不全时招标（采购）人也要认真对待，目的不应该只是为了对投诉人负责，而应该本着确保项目的顺利实施，彻底将责任担当起来。

　　案例四是属于招标（采购）人将依法必须招标的项目化整为零规避招标和投标人借用资质、非法转包的问题。招标（采购）人不仅要在招标采购阶段严格执行内控制度，在项目的实施过程中还要检查验证内控的执行情况和效果，对借用资质、非法转包的问题做到早发现早处理，避免更大的损失或不可控状态。

　　从案例可以看出，招标人（采购人）在招标采购活动中束手无策的原因都一样：招标（采购）人手中缺乏一把尺子——内控制度。在当前严格的监管、审计政策下，仅凭宏观的法律规定很难应对。很多单位除法律之外都没有可供当事人判断的内控制度，就象以上案例中一样，当事人因为缺乏标准，很难有效作为。随着法律的完善和权力的回归，招标（采购）人的责任进一步压实，招标（采购）人“不愿当不敢当而不当”的可能已不复存在，如此，加强招标（采购）人内控制度已经刻不容缓。

　　一个单位的内控制度包含多方面内容，如组织架构、发展战略、资金活动、人力资源、资产管理、采购活动、工程项目等，如何制定和完善有效的内部控制制度，让内控制度为企事业和行政单位保驾护航呢?美国质量管理专家戴明博士的PDCA循环管理办法（计划、执行、检查、处理）很有借鉴意义。

　　　　对照风险建立和完善招标采购内控制度

　　《企业内部控制指引》指出招标采购活动存在的风险如下：

　　一、项目决策不当。即项目计划缺乏可行性研究或研究计划流于形式，导致项目失败或资金浪费。

　　二、招标采购活动不规范。招标采购方式不合理、机制不科学、存在暗箱操作、舞弊或遭受欺诈、质疑投拆处理不当导致招标失败或延误。

　　三、信息不对称。信息调查落实不到位、定价机制不合理、技术方案不科学，造成物质质次价高、投资失控。

　　四、合同、履约管理不到位。合同签订把关不严、监理工作不到位，致使工程质量不合格或工期延误。

　　五、验收不规范。验收缺乏标准，验收人员不专业或把关不严，造成物资或项目质量低劣或闲置。

　　六、付款审核不严。经办、审批混岗，审批超权限，造成资金受损或信用受损。

　　针对风险点，应制定内控制度如下：

　　一、成立专业的招标采购领导小组，充分发挥集体决策制的作用。

　　二、划分招标采购的标准。

　　三、制定标准统一的招标采购方案和招标采购文件。

　　四、建立准确及时的市场调查机制。

　　五、严谨的质疑投拆处理程序和处理方案。

　　六、规范合同内容和签订程序。

　　七、严格的现场管理制度。

　　八、规范的验收标准和程序。

　　九、严格的付款审批制度。

　　十、项目后评估制度。

　　建立内控制度执行检查和报告制度

　　在实际的招标采购工作中，由于项目的性质和金额存在很大的差异，各单位的情况也各有不同，如何让内控制度成为一面镜子，充分落地生根，减少“特事特办，一事一议”和“个人权利至上”呢?

　　1.成立专业的招标采购领导小组是为了充分发挥集体决策制的作用，并制定相应的标准和政策，避免个人权利凌驾于制度之上。

　　2.统一招标采购的标准是为了便于经办人对照标准执行内控制度。对国有企业而言，这一点尤为重要。因为国家法律法规层面只对必须招标的工程项目有明确的规定，对货物和服务没有约束。很多国有企业都有相应的子公司，所以对非依法必须招标的工程项目、货物和服务的招标采购参照法律法规制定内部管理规定，如多少金额以内的项目参照国家规定进行公开招标，多少金额以内的可邀请子公司参加，多少金额以内的可以直接委托子公司承担等。有了这个标准，从国有资产增值保值的角度和公司总体利益考虑，规定范围内的项目委托下属企业来做就是合理合法的。

　　3.标准统一的招标采购方案和招标采购文件是为了确保招标的合规性，充分发挥招标人的自主权利，根据项目目标制定科学合理的评标办法，同时避免个人利益导致招标暗箱操作或舞弊现象的发生，通过招标优中选优。

　　4.准确及时的市场调查机制是为了制定科学的技术方案和合理的定价，有效控制投资。

　　5.严谨的质疑投拆处理程序和处理方案是为了确保项目的顺序开展，在处理投诉的过程中要及时和行政主管部门进行沟通。招标（采购）人要客观对待质疑和投诉问题，质疑和投诉本就是招标采购过程中的正常现象。招标人因质疑处理不当而被投诉，导致招标后迟迟未能签订合同，原因在于没有充分发挥主动性，收到质疑后没有主动去了解事实真相，回复的理由也不充分，导致项目受到投诉。其集团公司收到投诉后担心不好处理放任不管。其实该投诉人除了投诉书外并没有递交任何有效的认证材料，只是怀疑评委评审不公，自认投标文件有效，此类投诉本就不该成为项目实施的阻碍。

　　6.很多招标人抱怨投标人借用资质、围标串标现象严重，低价中标导致施工质量低劣，但是却不从自身管理找答案。仅在招标阶段是很难发现和打击围标串标和借用资质现象的，而在签订合同阶段都会有种种端倪表露出来，这时候往往招标（采购）人出于面子、人情或害怕打击报复的原因都不愿举报或改正，不从项目整体利益考虑，而是找出各种理由将错就错，草草签订合同，导致中标人蒙混过关;在现场管理过程中做“老好人”、睁只眼闭只眼，谁来都行，来不来都行，最后都把问题归咎于招标把关不严。其实通过招标采购选定中标人只是招标采购的一个环节，规范合同内容和签订程序以及严格的现场管理制度是项目能否成功的关键环节，也是对招标采购环节失误的有益补充，借助法律的帮助规范合同签订，严把质量关堵住投标人围标串标和借用资质的漏洞。

　　7.规范的验收和严格的付款审批是把好招标采购的最后一道关。招标（采购）人应严格执行合同的约定，做到材料不合格坚决不予进场、质量不合格坚决不予验收、验收不过关坚决不予付款。这样，即使是“李鬼”来投标也要变成“李逵”来执行，让围标串标和借用资质没有用武之地，解决招标采购人的后顾之忧。

　　8.项目后评估制度验证内控制度设计是否合理和内控制度是否得到有效执行。良好的内控制度设计是良好的开端，让内控制度得到有效执行是关键，最终通过后评估制度来检查验证，通过查漏补缺进一步完善内控制度。

　　通过计划、执行、检查、处理的一系列动作，让内控制度来规范行为，使招标采购进入良性循环通道，充分发挥招标采购人的权力，切实担负起主体责任。