我国政府采购意向公开的实践探索与制度完善

　　2019年7月26日，财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库[2019]38 号，以下简称“38 号文”），采购意向公开作为进一步提升政府采购透明度的举措被首次提出。为贯彻落实38号文精神，财政部在2020年3月2日专门下发《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库[2020]10号，以下简称“10 号文”），确立按“试点先行，分步实施”原则推进政府采购意向公开工作。截止2020年8月13日，我国北京、上海、深圳、天津、河北、河南、广东、内蒙古、青海、江西、甘肃、浙江、广西等地以及国家税务总局等中央预算单位，先后出台了采购意向公开工作指导方案，不少地区提前启动实施政府采购意向公开，试点范围已经大大超出了10号文的规定。这些方案均以10号文为根本遵循，并结合当地或单位的实际情况，就意向公开制度的实施进行了具体安排，围绕意向公开的项目范围、公开主体、公开内容、公开时间等方面进行了积极探索。及时总结意向公开的实践经验，对于进一步完善我国政府采购意向公开制度、提升政府采购透明度、优化营商环境，无疑具有重要意义。

　　一、我国政府采购意向公开的实践探索

　　　　（一）公开项目范围

　　政府采购意向需要按采购项目公开，那哪些项目需要公开呢?在实践中，北京、甘肃、国税总局的规定与10号文保持一致。广东、江西将通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购方式作为意向公开的限定条件之一。天津则还排除了涉及国家安全和秘密的采购项目，以及因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目。广东、河南、江西等地把利用网上商城等方式实施的小额零星采购也排除在外。内蒙古则把电子卖场实施的采购排除在外，并特别强调未按要求公开采购意向的采购项目，不得开展政府采购活动。浙江规定意向公开对象不仅包括按法定采购方式实施的采购项目，还包括通过政采云平台电子卖场实施且预算金额达到分散采购限额标准以上的采购项目（通过网上服务市场实施的定点采购除外）。四川要求委托采购代理机构实施采购的省级政府采购项目也应公开采购意向。鼓励预算单位在10号文的约定上适当扩大公开项目范围，而不是利用排除条款缩小，是当前实践的重要启示之一。如果预算单位纷纷利用排除条款来不断缩小意向公开项目范围，显然与提升政府采购透明度、优化营商环境的制度初衷背道而驰。

　　　　（二）公开内容

　　关于政府采购意向公开的内容，10号文规定应当包括采购项目名称、采购需求概况、预算金额、预计采购时间等。其中，采购需求概况应当包括采购标的名称，采购标的需实现的主要功能或者目标，采购标的数量，以及采购标的需满足的质量、服务、安全、时限等要求。河北、河南、甘肃、青海、江西、浙江、广西、内蒙古、青海和国税总局的指导方案与10号文相一致。四川则把是否专门面向中小企业、是否允许联合体投标（响应）等对供应商的基本要求纳入了公开内容。天津也要求把是否专门面向中小企业等要求作为意向公开的重要内容。广东则将落实政府采购政策情况列入重要的意向公开内容，包括节能产品、环保标志产品、促进中小企业发展、残疾人福利性单位、贫困地区农副产品等。政府采购政策功能以及对供应商的基本要求将成为意向公开的重要内容。

　　（三）公开时间

　　10号文要求采购意向公开时间应当尽量提前，原则上不得晚于采购活动开始前30日。上海、河南、内蒙、甘肃、青海、江西等地与10号文完全一致。部分地方或预算单位则从可操作性层面对公开时间进行了具体规定。浙江、广东要求各预算单位应当在部门预算批复后60日内按规定及时公开采购意向。天津规定按照集中公开和分散公开两种方式实行，其中，年度采购意向集中公开。青海允许“预算单位可就单个政府采购项目逐个公开，也可一次公开一定时限内的所有政府采购项目”。针对政府采购意向发生重大变更，广西规定采购人应及时调整并在同一媒体上发布政府采购意向更正公告，并以更正公告时间重新计算此项政府采购意向公开时间。国税总局要求采购意向原则上由各单位采购部门在采购项目所属预算年度内按季度统一公开。 按采购方式、采购种类并结合立项批复时间进行意向公开是公开时间重点考虑的要素。

　　　　（四）公开主体与渠道

　　10号文规定，采购意向由预算单位负责公开，主管预算部门可汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开。关于政府采购意向公开渠道，10号文规定中央预算单位在中国政府采购网中央主网公开，地方预算单位在中国政府采购网地方分网公开，也可在省级以上财政部门指定的其他媒体同步公开，有条件的部门可在其部门门户网站同步公开。广东在具体实践中规定省级预算单位的采购意向在广东省政府采购网的采购意向专区予以公开，地方预算单位的采购意向在广东省政府采购网地方分网的采购意向专区予以公开。按照现有规定，预算单位是政府采购意向公开主体，让预算单位掌握主动权，有利于调动他们的积极性，但过于分散的信息会在一定程度上增加供应商查阅筛选信息的工作量和难度。另外，10号文并没对公开主体责任的落实进行规定，未明确预算单位不主动公开的处置规则，目前的实践也未能摸索寻求一套有效的平衡机制。

　　二、我国政府采购意向公开的难点

　　　　（一）意向公开的法律属性不明确

　　因为深化改革、促进公平竞争、优化营商环境的现实需要，政府采购意向公开被赋予重要意义和价值，然而10号文却从头至尾都没有对意向公开的法律属性进行明确界定。10号文特别强调采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间以采购单位最终发布的采购公告和采购文件为准。如果事先发布的采购意向与最终公布的采购文件不一致，那么公布采购意向的预算单位需要承担责任吗?尽管甘肃省、内蒙古和浙江等地区的指导方案中，提出对未按要求公开采购意向的项目予以预警、责令改正、或限制开展后续采购活动的规定，但依然选择性漠视了意向公开与最终采购文件不一致的处理机制。不管是从10号文本、还是从已有实践都可以发现，政府采购意向公开只是为了让供应商提前了解政府采购信息为出发点，在政府采购公告前加设了一道信息公开程序，既没有抓住政府采购制度建立的核心要素，与“物有所值”的采购终极目标丝毫不相关，也没有针对意向公开操作中预算单位与供应商如何有效对接、如何防范廉政风险、如何有效监督的机制安排。基于程序导向的制度安排，脱离了法律属性的强制保障，要么缘木求鱼，要么本末倒置，实践效应极有可能会大打折扣。

　　　　（二）预算单位综合治理能力遭受考验

　　不管是意向公开的内容制定、时间约束，还是公开后与供应商的有效对接和腐败风险防范，严格按照10号文执行起来都不是一件轻而易举的事情。即便把政府采购意向公开仅仅视为一道信息公开程序，这也是一道对全面考核预算单位综合治理能力的程序。首先，如何把握意向公开内容的完整性和深度，是第一重挑战。政府采购意向公开的核心内容还是采购需求概况，而政府采购需求包含工程、服务、货物多种类型，即便是同一类型的采购在不同单位的需求也是迥然不同的。在设计制定意向公开内容的时候，采购人既要满足10号文件的要求，又要满足单位需求的技术要求，还要保证与后续采购文件相一致，稍有差池就会成为投诉质疑的导火线。其次，预算单位要满足意向公开不得晚于采购活动开始前30日要求并不容易。一方面，每个预算单位的采购需求并非静态的，一次性集中提出并不现实，何况在实际中还会有很多突发情况要应对，并不是年初一次性就可以全部集中提出的，往往还会呈现动态变化的，于是，天津在实践中就允许进行采购意向集中公开和分散公开并存。一旦需要分散逐个项目公开采购意向，并且还要保证不晚于采购发生之前30日，不仅会极大地增加预算单位工作量，而且还会对预算单位内部的决策、协调、执行、信息化等提出更高要求。此外，随着意向公开之后，供应商会提前介入采购活动，甚至进行公关钻营或者投诉举报，要想有效及时处理和应对这些突发情况，同样离不开预算单位高效的治理能力。

　　　　（三）采纳供应商信息反馈的标准缺位

　　10号文强调“意向公开”，打破了采购信息被少数几家供应商垄断的局面，实现了供应商参与机会均等化。然而，忽略了意向公开后如何对待供应商提出的反馈信息。在产品更新换代日新月异的今天，预算单位负责人很难把握每一种产品的技术、性能要求等，如果利用得法，供应商的信息反馈完全可以进一步完善预算单位采购需求，让需求制定更切合实际，更好践行物有所值的采购理念。通过采购意向公开，若能与供应商建立有效的沟通，无疑对预算单位了解市场，制定比较贴近现实需要的采购需求大有裨益。遗憾的是，在10号文中并没有明确哪些反馈信息应该采纳，哪些反馈信息应该摒弃，更没有明确如果接受供应商反馈信息之后造成日后的采购公告与意向公开出现不一致的话该怎么处理。当然了，供应商提供的反馈信息也可能良莠不齐，甚至会出现刻意误导。避免采购需求脱离实际，出现“过时”“过低”“过高”的设置情形，预算单位采用科学合理的评判标准去取舍供应商的反馈信息就显得尤为重要，这将直接关系到采购需求与现实的契合程度。

　　（四）意向公开的实际效果有待检验

　　截止8月23日中央预算单位采购意向信息累计也只有15940条，政府采购意向公开的实践时间还比较短，实践的效果还有待进一步检验。其实，目前的焦点更多的是如何贯彻落实10号文，主要讨论的是在执行10号文过程遭遇到的具体问题和解决方案，对于制度执行结果的关注还不够。牢记初心，方得始终。政府意向公开是在政府采购制度改革深化到特定历史阶段提出的重要举措，承载着特定的历史使命，我们不仅要关心制度能否得到有效执行，更要关心制度有没有达到设计初衷，产生预期效果。其实，前面对政府采购意向公开的种种分析，也正是出于担心实际效果大打折扣的思考。因此，在接下来的实际经验总结中，应该把效果检验作为重中之重。

　　　　三、完善我国政府采购意向公开的政策建议

　　（一）赋予采购意向公开应有的法律地位

　　首先，在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》修订中体现政府采购意向，让政府采购意向公开从立法上提升到一个新高度。其次，为进一步规范采购意向公开，确保公开的实际效果，在及时总结各试点地区或预算单位实践经验的基础上，财政部应尽快出台《政府采购意向公开的实施指导意见》，包括公开时间、公开范围、公开渠道、供应商反馈途径、结果运用、监督管理、争议解决等条款。最后，在意向公开的环节落实采购人的主体责任。制度设置需要体现权责对等原则。明确不公开采购意向的处罚机制，对于通过采购意向公开方式完善采购需求的采购人予以奖励。

　　（二）提高预算单位的综合治理能力

　　无论对于理论界还是实务部门，政府采购意向公开都是一个新概念，需要在探索中前行。首先，理论界需要厘清政府采购预算、政府采购需求、政府采购意向公开三个概念的界限。其次，加强培训学习，通过采取定期或不定期、网上线下、集中培训或分散学习等多种形式推进政府采购意向公开工作，提高实务部门开展意向公开的思想意识和自觉性，与此同时，鼓励试点单位之间的交流经验、相互学习。再次，加强采购人专业知识培训，尤其是采购需求编制、沟通技巧、采购人的职业道德修养等，进一步提升采购人的专业素养。最后，加快信息化建设，为意向公开提供技术支撑。通过优化政府采购公开平台的栏目设置、加强信息分类，提供信息检索等方式，提高供应商查询信息的便利度。

　　（三）加强意向公开信息公开标准化建设

　　政府采购意向公开也是采购人向潜在供应商征求合理方案的重要渠道，在以后的实践中应加强意向公开信息公开标准化建设，构建有效的反馈机制。首先，明确供应商信息反馈方式途径，预算单位可以自主决定，并以运用网络信息技术手段为主，实地考察调研为辅的方式进行;其次，建立供应商信息反馈的采用标准，建议明确由采购单位按照内部决策机制严格执行，可引入法律顾问咨询和专家论证等辅助决策手段，并探索创新多种方式，为下一步经验总结提供参考素材;再次，将对政府采购需求的质疑、投诉前置，提高政府采购执行过程的顺畅程度，提高政府采购绩效;最后，统一信息反馈格式范本，发挥体系标准的“引领”作用。建议参照借鉴欧盟模式，通过电子化表格规范采购人填写，以及探索供应商的反馈模板格式，运用信息化手段，减少人为因素，为下一步采购需求如何衔接运用意向公开成果做探索。

　　　　（四）构建意向公开的绩效评价体系

　　首先，设立意向公开绩效指标体系，强化绩效考核。重点对采购意向公开的及时性、完整性、准确性、细化程度、公开形式规范性、组织实施有效性、社会公众评价等工作进行考核，以保障政策落地有声。其次，将意向公开环节纳入每年度政府采购透明度评价体系中。再次，完善监督体系，发挥信息技术的“助推”作用。充分运用“互联网+大数据”等信息化手段，探索网上留痕，实时预警、及时反馈的系统评价体系，以便更好的评估、校正采购人的采购行为。利用好大数据应用，在实践中探讨总结采购意向公开效果的评判标准和体系，构建大数据应用辅助决策的政府采购生态环境。

　　基金项目：本文为作者的政府采购前沿问题研究系列论文之一，得到了2018年度广西哲社课题（18FJY009）的资助，为阶段性成果。