如何认定和防治“提供虚假材料谋取中标成交”行为

　　《政府采购法》第七十七条第一款第（一）项规定，供应商“提供虚假材料谋取中标、成交的”，中标、成交无效，并明确了相应的处罚措施，《招标投标法》也有同样的规定。但是，在激烈的市场竞争中，个别供应商并不因为法律明确禁止而止步，在利益诱惑面前，在竞争压力面前，抱着侥幸心理，背离起码的市场诚信原则，甚至在明知违法的情况下不惜铤而走险，通过采用“造假”——这一违法成本最为低廉、违法行为最为隐蔽、违法效果最为明显的手段，谋求最终中标和成交，从中获益。这样的竞争性采购案例不胜枚举，从未脱离过竞争性采购工作的“重灾区”，其后果直接损害了采购人的利益，扰乱了竞争性采购工作秩序，危害了竞争公平公正的原则，助长了“劣币驱逐良币”的逆淘汰机制，必须依据其违法事实和法律法规要求进行严密防范和坚决打击。

　　提供虚假材料的成因剖析

　　孔子云：“人而无信，不知其可也”。“童叟无欺”“假一罚十”“买卖公平”是国人皆知的商业惯例;诚实信用是现代市场经济的基石之一，世界各国都不约而同将这一原则规定为民商法的一条基本原则。诚信原则不仅是基本的法律原则，也是最基本的道德规范。《民法通则》《合同法》《招标投标法》《政府采购法》等诸多法律都将诚实信用作为必须遵循的原则。由此可以断言：在竞争性采购中提供虚假材料是不诚信的直接体现。但是，这样明显违背法律和道德的行为，为什么屡禁不止?为什么看不到任何减少的趋势?这是从业人员需要深入思考的问题。

　　事实上，法规中“提供虚假材料谋取中标、成交”这句话，已经高度概括和浓缩了供应商“造假”行为的本质和内涵，揭示了问题发生的根源：

　　（一）为了获取预期的利益。“谋取”的直接意思是通过谋划获取，具有明显的主观能动性，是一种完全有意识的行为，意在“中标、成交”，达成最终交易，从而获取相应的利益。这种利益可能是长期的也可能是短期的，可能是直接的也可能是间接的，可能是显性的也可能是隐性的，总之，供应商的目的和动机就是为了最终获得某种利益。反过来讲，如果没有利益可得，供应商作为一个理智的实体，根本就不可能参与竞争活动，更谈不上有造假行为。当然，只有目的和动机，并不能证明其违法，比如，所有参与竞争的供应商都是奔着“中标、成交”而来，都在想方设法“谋取”，这个时候“谋取”并不是一个贬义词，关键是采用的方法和手段不一样，有“正道”和“邪道”之分，那些想方设法提供产品质量和性能，认真细致响应采购文件内容的，是我们所希望的“正道”;反之，处心积虑拉关系、走后门，使用造假、欺骗、隐瞒等手段，是我们所摒弃的“邪道”，而材料造假是其中最常用的方式之一。

　　（二）提供虚假材料的成本极低。这里的“材料”并不仅仅是文字性材料，而是投标人为参与竞争活动而投入和提供的所有物品，包括投标文件、资料、数据、图纸、样品等，只要是投标人为竞争性采购活动所提供的，都属于法规中所谓的“材料”范围。当前，为了减少招投标的工作量，节约社会成本，政府采购一般不要求投标人现场提供实物样品，大部分竞争性采购活动现场都只要求投标人提供纸质材料（或电子形式），评标的依据比较单纯，这就给个别供应商实施造假提供了极大便利，在感到自己资格不全、实力不足，但又在现实竞争压力下，只需在文字材料上作一点点“文章”，就有可能获得预期的利益，这种诱惑对他们来说是难以抵御的。随着现代技术的飞速发展，纸上“造假”变得越来越容易，在过去还要相当的技术才行，但在印刷和软件技术日益发达的今天，复制剪裁、修饰美化、移花栽木、无中生有等文档图像处理技术，都可以使材料造假变得轻而易举。

　　（三）失信举证困难和惩处力度不大。在采购实践中，多数供应商对自己的造假行为及其可能受到的惩罚心知肚明，之所以还敢于冒险、妄图一搏，主要有以下四个原因：一是作假很隐蔽，作假的目的就是让人信以为真，因此，材料作假难以被发现，成功率比较高;二是现场举证困难，即使对某些材料存疑，但如果没有充分证据，也难以作出准确的判定;三是查证困难，作假手段一般比较隐密，而且可能做了大量的伪证工作，一些查证工作也只能不了了之;四是被查实后处罚较轻，主要是罚款和限制采购活动等，对个别供应商的威慑远远抵挡不住利益的诱惑。尽管各级部门不断通报有关材料造假的案例，但绝大多数是被未中标单位举报查实的，可以想像，还有相当一部分中标人作假了但未被发现，还有一些供应商作假了但没有中标而未被查处，因此，那些能够被查实的“虚假材料”案例也只不过是“冰山一角”。

　　提供虚假材料违法事实的情形与认定办法

　　（一）提供虚假材料的几种情形

　　提供虚假材料，无非是通过伪造、变造、改造等手段，满足竞争性采购的基本条件并获取高分。因此，供应商造假主要集中在材料中的以下几个方面：

　　1.资格。资格条件通常是参与竞争的门槛要求或否决性条件，包括国家、部门或第三方颁发的资格证书、许可证、执照等，任何一项达不到要求就被否决。

　　2.业绩实力。业绩是证明供应商相关实力的直接证据，包括合同协议、设施设备、人员团队等，良好的业绩和实力大多能获得供应商的信任而获得较高的分数。

　　3.第三方证明。由第三方出具的证明材料主要用于证实供应商的商务或技术能力，包括资信证明、审计报告、应用证明、测试报告、专利证书、科技奖项等，进一步获取评审委员会的信任。

　　4.性能指标。主要是根据评分标准设置，通过增加、修改或夸大一些功能要求、技术数据和图纸图表等获取高分。

　　5.承诺。主要是要求供应商对现场无法或难以验证考核的内容进行承诺，包括质量保证期、售后服务，以及一些自证、承诺等，这些承诺一般事后难以察觉或落实。

　　需要特别注意的是，采购人在编制技术要求和招标文件时，不要“迫使”供应商“造假”，应当了解行业背景和项目需求特点，把握好关键指标、重要指标和普通指标的关系，不能把某个供应商提供的技术指标不假思索地作为项目需求，对一些非主要指标要求过于细致、过于苛刻，而且难以验证考核。比如，某单位采购一批普通显示屏，不但对清晰度、亮度、重量大小等提出要求，还对每一个显示像素单元材料、发光频谱范围和强度提出要求，带有比较明显的技术指向性，导致一些供应商为达到要求，不得不更改技术方案或选择“造假”以满足要求。

　　（二）虚假材料的认定办法

　　针对上述提供虚假材料的几种情形，无论手段如何高明，总有蛛丝马迹可循，总有办法可以印证，总有可以对付的办法。

　　1.现场查证。在评审现场，以评标委员会为主，以采购人、招标人为辅，可以对一些存疑的材料进行查证。既然是造假，难免会有漏洞，应当抓住一些存疑点，一方面通过材料的其它部分进行旁证、佐证，找出矛盾点;另一方面可以现场查询相关的官方网站、电话联系相关人员查证，比如性能指标、第三方证明、业绩实力等，从而为正确认定提供依据。

　　2.调查取证。对于现场没能或不易发现的疑点，其暴露可能主要通过其它供应商的质疑获得，一方面可以要求被质疑单位自证，另一方面是进行调查取证，比如资格证书、第三方证明等，只需要通过联系相关单位验证，即可分晓。

　　3.交付验证。还有不少虚假问题短期无法暴露，但会随时间的推移逐渐显现，主要是产品的个别质量技术指标造假、承诺造假等，一经发现查实，仍然可以按照虚假投标处理。

　　4.正确区分虚假材料与材料错误。造假是一种主动的、有意识的行为，而材料错误是一种无意识的行为，客观上很难界定，如果认定错误，可能使一些不良供应商变成“漏网之鱼”，反过来也容易给一些遵纪守法的供应商造成“误伤”。材料错误的发生大多是出于无心的偶然性因素，一般可以通过材料的其它部分进行验证，或者运用专业常识进行判断，并要求供应商书面澄清。无预期收益的造假和与项目无关的材料，都应当归并为错误。特别要防止一些供应商借“笔误”和“擦边球”之机，行造假之实。

　　对提供虚假材料违法供应商的处理办法

　　营造公平良好的市场竞争秩序，严厉惩处打击非法供应商，是采购从业人员义不容辞的责任和义务，对于“供应商提供虚假材料谋取中标、成交”的违法事实，一定要做到以下两点：

　　（一）违法事实一定要“查实、查细、查准”

　　“事实清楚，证据确凿”是查处造假行为的基本遵循，对于涉及“提供虚假材料”的行为，一定要彻查清楚，不能姑息迁就。

　　评标过程是发现造假违法事实的第一时间，需要评标专家恪尽职守把好第一关，事实发现，有些评标专家不够尽职尽责，为了尽快完成评标工作，草草浏览完事，在评分过程中，只察看供应商自己提供的正负偏离表，而不通过其它材料进行查实，甚至连要评价的指标数值都不清楚，对这些专家应予负面评价，列入不良记录。对于发现的疑点和线索，采购人和评标专家不能嫌麻烦而轻易放弃，应当积极寻求相关证据，并进行充分讨论，给结果定性，必要时还应当写入评标报告。

　　评标结束后，应当高度重视供应商提出的质疑和投诉请求，这些是查证提供虚假材料行为的重要线索，不能简单处理了之，应当根据事实查证进展情况分步骤分阶段的予以查证，主要程序如下：一是要求质疑投诉单位详细举证;二是对相关投标文件进行查证;三是向相关证据材料出具单位核实;四是要求被质疑单位自证或现场质证;五是依据查处过程、事实作出结论。查证过程中，应当注意收集文字、材料、音频、视频等事实证据。为保护供应商秘密和避免事态扩大，非必要情况下不安排质疑单位与被质疑单位当面质证。有些单位不愿去做复杂的查证工作，应当摒弃这种认识，牢固树立查证工作也是采购工作的重要组成部分，因为，查证过程本身就是向涉事方表达明确的认真态度，有利于震慑和抑制投机心理，可以想像：越是认真的查证，作假行为就会越来越少;越不去查证和处理，作假行为就会越来越多。

　　（二）努力推进“不敢假、不能假、不想假”

　　在竞争性采购工作中，“不敢假、不能假、不想假”既是采购人努力的目标，也是供应商遵循的道德和行为准则，国家和政府已经建立了法治、科学的惩处办法，特别是国家诚信体系、信用网络的构建完善，更是压缩了虚假投标的违法空间，让“不敢假、不能假、不想假”的机制和理念日益强化。在这种形势下，“违法必究、执法必严”势必是最为关键的一环，对于确定提供虚假材料的违法事实，应当按照法规要求给予适当的处罚：

　　一是未中标的，应当对供应商、负责人以及直接责任人罚款。这里特别需要提请注意的是：对于提供虚假材料的未中标人，人们往往不予重视，评标时仅仅作否决处理了之，而不报告上级部门采取相应的处罚措施;评标后即使被发现，也因为采购人未受损失而不了了之，使造假行为得不到惩处和抑制。法规对于造假行为，不论中不中标、成不成交，都应当给予相应的处罚，不能采取“绥靖政策”。

　　二是已经中标，但尚未造成损失的，中标、成交无效，并对供应商、负责人以及直接责任人罚款，限制采购活动。

　　三是已经中标，并且已经造成损失的，中标、成交无效，对供应商、负责人以及直接责任人罚款，限制采购活动，并没收违法所得，赔偿损失。

　　四是情节严重的，除以上处罚外，还应吊销相关执照、取消相关资质。对国家和公众利益造成侵害，构成犯罪的，还应依据追究刑事责任。

　　公开是惩治采购违法行为最好的良药。为了彻底纠治类似违法行为，在依靠法规实施上述惩处措施的基础上，还应充分发挥当前国家和社会媒体信用体系的监督作用，聚力打造依法采购的“无影灯”，通过权威采购网站或平台公布一切采购违法行为，对违法供应商形成有效威慑，使违法行为望而却步，构建起采购工作“不敢假、不能假、不想假”的良好机制和氛围。