国企采购为何未纳入政府采购监管

　　2019年，对国有企业采购来说是具有非常意义的一年。2019年，《国有企业采购操作规范》发布；同样是2019年，《国有企业采购管理规范》也在积极修订和完善过程中。两大《规范》的发布为国企采购的具体操作形成了指引。但是，在我国招标采购的两部大法中，国企采购究竟是该参照《招标投标法》还是《政府采购法》？行业内一直疑惑不断，也一直试图从法律层面为国企采购寻到依据。那么在立法之初，国企采购是否考虑纳入两法的管辖范围，又是出于哪方面的考虑而最终没有成行呢？
在“2019公共市场与政府采购论坛”上，国务院国资委研究中心处长、副研究员吕汉阳针对这个业内关心的问题，发表了自己的观点。

　　保证企业经营自主权，国企采购未纳入政府采购法管辖
吕汉阳指出，现行法律中，关于招标采购的两部大法分别是《招标投标法》和《政府采购法》。从法律性质上来说，《招标投标法》更偏重于程序法，其强调市场竞争，规范任何进行货物、工程、服务采购时采用招标投标方式的主体。《政府采购法》偏重于实体法，强调行政管理，规范各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集采目录内采购限额标准以上的项目。
我国国有企业采购介于市场化的企业采购与政府采购之间，不同国企又有区别。
据吕汉阳介绍，《政府采购法》立法之初曾经讨论纳入国企采购议题，但最终未采纳。
国有企业采购未纳入政府监管是具有历史原因的。根据 1988 年实施的《全民所有制工业企业法》第二条规定：全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。根据 1993 年 3 月 29 日七届全国人大一次会议通过的《宪法》（修正案）：国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。1999 年 4 月成立政府采购法起草组时，正值国有企业改革初期，立法者认为，国有企业是生产经营性单位，具有宪法和法律授予的自主经营权，为了保障国有企业行使法律赋予的自主经营权，未将国有企业纳入政府采购法适用范围。另外，由于我国政府采购工作当时正处于起步阶段，全面推行的条件还不成熟，不宜将政府采购范围定得过宽。
这一考虑在全国人大财政经济委员会副主任姚振炎 2001 年 10 月 22 日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上所做的《关于〈中华人民共和国政府采购法（草案）〉的说明》中也得到了体现。姚振炎在关于《政府采购法》对采购主体的范围说明中说：“考虑到我国国有企业和国有控股企业面广量大，其职能和国家机关、事业单位、团体组织不同，为了保证企业经营自主权的落实，草案未将国有企业和国有控股企业的采购包括使用财政资金进行的采购纳入调整范围。”

　　如何强化国企采购管理，管理制度接连出台
近年来，为强化国有企业管理，相关管理部门和行业协会接连出台加强国有企业管理的政策措施。除了前面提到的中国物流和采购联合会已经出台的《国有企业采购操作规范》，准备出台的《国有企业采购管理规范》；还有财政部推出的《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金［2018］9号）；国务院办公厅出台的《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》（国办发［2017］84号）等。

　　《国有金融企业集中采购管理暂行规定》自2018年3月1日起施行，主要内容包括：一是体现“简政放权”要求。取消了国有金融企业集中采购须经财政部门审核、备案等环节，更好地发挥企业自主决策权，强调完善国有金融企业公司治理和加强风险管控，进一步提高采购效率。二是规范集中采购行为。在明确国有金融企业集中采购原则和管理框架的基础上，要求加强企业组织和制度建设，建立健全决策管理职能与操作执行职能相分离的管理体制。三是加强社会公众监督。新增了集中采购的信息公开要求，强调除涉密内容之外，国有金融企业应通过公开渠道向社会披露采购项目信息。同时,明确财政部门的监督检查职责，通过市场化手段和加强事后监督检查，督促国有金融企业依法合规做好集中采购相关工作。
供给侧改革与高质量发展要求中央企业采购降本增效，其认为采购是第一利润中心。《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》鼓励企业提高采购与供应链管理，认为供应链通过资源整合和流程优化，可促进产业跨界和协同发展，有利于加强从生产到消费等各环节的有效对接，降低企业经营和交易成本，促进供需精准匹配和产业转型升级，全面提高产品和服务质量。供应链金融的规范发展，有利于拓宽中小微企业的融资渠道，确保资金流向实体经济。
除此之外，2019年3月，国务院国资委发布了《中央企业负责人经营业绩考核办法》（国资委令第40号），强调国有企业特别是中央企业要提升采购效率、推进采购管理向供应链管理转型。

　　依法治企与国际开放要求国企采购合规发展
近年来，随着我国改革开放的进一步深入，中国“一带一路”倡议的进一步推进，以及中国加入GPA进程的进一步加快，迫切要求中国的国企采购加快与国际接轨的步伐。目前我国“一带一路”倡议得到60多个国家的支持和拥护，由于“一带一路”沿线国家招标采购制度建设参差不齐，迫切需要与国际招标采购制度加大融合。此外，2019年10月20日，我国向世界贸易组织（WTO）提交加入《政府采购协定》（GPA）的第7份出价清单，标志着中国加入GPA谈判进程迈入新阶段。
2019年3月15日，十三届全国人大二次会议表决通过了《外商投资法》，自2020年1月1日起施行。《外商投资法》强调，国家保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动。政府采购依法对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务平等对待。《外商投资法》构建基于竞争中性原则的企业政策体系要求中央企业采购规范化。
《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规［2019］101号）要求进一步完善企业内部管控体制机制，中央企业主要领导人员是内控体系监管工作第一责任人，负责组织领导建立健全覆盖各业务领域、部门、岗位，涵盖各级子企业全面有效的内控体系。重点强化采购、销售、投资管理、资金管理和工程项目、产权（资产）交易流转等业务领域各岗位的职责权限和审批程序，形成相互衔接、相互制衡、相互监督的内控体系工作机制。
此外，自2012年6月，国资委要求中央企业加大集中采购，通过充分利用信息化手段、向供应链管理转变、加强惩防体系建设及不断创新采购管理等方法和手段，准确把握采购管理发展方向，建立集中、高效、透明的采购管理体系。
吕汉阳认为，国企采购要依法依规，更要基于市场化考虑，更多学习国际先进企业采购体系。国企采购管理要按照商业一类、商业二类、公益类实行分类管理。按照采购对象分类，中央企业采购可分为货物、服务和工程；按照采购目的分类，中央企业采购可分为物资采购、办公采购、贸易采购等。根据不同分类，分别构建相应的采购体系。国企采购组织形式的确定要考虑企业管控能力与边界，集中的程度要考虑现实状态，也要与国企改革动态相吻合。
此外，国企采购的方式不一定要照搬《政府采购法》，可参考跨国公司经验，并结合自身需求。