《市场准入负面清单（2018年版）》拟定原则

　　国家发展改革委和商务部主要从五方面确立《市场准入负面清单(2018年版)》拟定原则：一是法治原则。二是安全原则。三是渐进原则。四是必要原则。五是公开原则。

□文/武文卿

　　2018年12月25日, 国家发展改革委体改司司长徐善长、副司长万劲松等出席有关《市场准入负面清单(2018年版)》(简称《清单(2018年版)》)情况新闻发布会。徐善长与媒体互动时表示，国家发展改革委和商务部主要从五方面确立该项改革原则：一是法治原则。二是安全原则。三是渐进原则。四是必要原则。五是公开原则。

　　全面实施市场准入负面清单制度，是党中央部署的一项重大改革任务，国际上没有可以参照的先例。党的十八届三中全会和十九大对建立这项制度作出部署，国务院于2015年发布《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号)，对如何建立和实施市场准入负面清单制度作出细化要求。

　　法治、安全原则

　　【依据法律、法规和国务院设定的市场准入类管理措施，通过合法性审查、全面评估，制订形成清单。坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。】

　　徐善长在回答新华社记者“制定清单工作中主要有哪些考虑、依据哪些原则”问题时明确，按照党中央、国务院的决策部署，国家发展改革委、商务部会同各地区、各部门深入研究，按照全面落实依法治国的基本方略，对依据法律、法规和国务院决定设定的市场准入类管理措施，进行合法性审查和全面评估后，制订形成清单。对法律、法规和国务院决定未做规定的管理措施，原则上不列入清单。

　　个别设立依据效力层级不足的事项，进行严格审慎的评估，确属必要暂时列入清单的管理措施，以加“★”形式把这些措施在清单中标明，同时要求尽快完善立法程序。

　　制订市场准入负面清单以维护国家安全和社会稳定为原则，坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。对涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、经济安全、文化安全、社会安全、生态安全等国家安全的有关行业、领域、业务等，依法采取相应的禁止进入或许可准入的管理措施。

　　渐进、必要和公开原则

　　【整体规划，分步实施;坚持必要原则，确保列入清单的事项尽量简化、确属必要;在市场准入领域形成稳定、透明、可预期的制度安排，充分保障公众的知情权和参与权。】

　　制定和实施市场准入负面清单，立足当前国情，按照先行先试、逐步推开的原则，整体规划，循序渐进，分步实施。2016年，经国务院批准，国家发展改革委、商务部制订《市场准入负面清单草案(试点版)》，在天津、上海、福建、广东4省(市)开展试点。2017年，试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等15省(市)。在认真总结试点经验基础上，修订形成《市场准入负面清单草案(2018年版)》。

　　在制订市场准入负面清单的过程中，坚持必要原则，确保列入清单的事项尽量简化、确属必要。针对非投资经营活动的管理措施、准入后管理措施、备案类注册类登记类管理措施、职业资格类管理措施、只针对境外市场主体的管理措施以及针对自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等特定地理区域、空间的管理措施等不列入市场准入负面清单，按照相关规定执行。

　　市场准入负面清单的制定和调整过程坚持公开原则，将清单的制订和调整过程向社会公开，在市场准入领域形成稳定、透明、可预期的制度安排，充分保障公众的知情权和参与权。除依法应当保密外，制定和调整市场准入负面清单的事项、依据和结果全部向社会公开。同时探索逐步引入市场主体、行业协会、企业家、专业技术人员、社会公众等多元主体共同参与清单制订和调整的机制，接受社会公众监督。

　　列入清单事项合法有效

　　【成立法律专家小组，对《清单(试点版)》事项和各部门各地方修订意见逐条梳理评估，形成80多万字评估报告，从而使《清单2018年版)》具很好的法律基础。】

　　对于《南方都市报》记者“《清单(2018年版)》如何保证列入清单的事项都是合法有效”的提问，万劲松介绍，为确保清单所列事项科学合理、合法有效，国家发展改革委、商务部会同各地区各有关部门对《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称《清单(试点版)》事项全面梳理评估。

　　市场准入负面清单的制定和修订，遵循定位准确、合法有效、统一规范原则。列入清单的市场准入事项，其设立依据应符合《立法法》《行政许可法》等法律法规，不得与上位法冲突;不少管理措施因有关法律法规修订、“放管服”改革中取消、设立依据效力层级不足等原因从清单中删除。还有一些地方、部门提出的增列意见，因为法律效力层级不足而未被采纳。

　　在具体操作层面，国家发展改革委、商务部多轮征求机构改革后57个相关部门和31个省(区、市)对《清单(试点版)》的修订意见473条。

　　在此基础上，成立法律专家小组，对《清单(试点版)》事项和各部门各地方修订意见逐条梳理评估，形成80多万字的评估报告，最终修订完成《清单(2018年版)》，从而使《清单2018年版)》具很好的法律基础和广泛的代表性。

　　全国一张清单

　　【按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单，应逐步纳入全国统一的市场准入负面清单中。负面清单是一创新性的重大改革，在市场准入管理领域，强调市场准入负面清单制度的全国统一性，要求“全国一张清单”。】

　　针对凤凰卫视记者“如何处理《清单(2018年版)》”和其他负面清单关系”的问题，徐善长认为，全面实行市场准入负面清单制度，有利于进一步明确政府职责边界，收缩政府审批范围，减少政府对微观市场的干预、赋予市场主体更多主动权，是市场准入管理理念和管理方式的重大转变，体现了我国建设更高水平社会主义现代化市场经济体系的信心和决心。

　　负面清单这种管理模式很新，尽管“负面清单”这个词当下很热。在全国统一的市场准入负面清单制度建立之前，一些地区和部门大胆闯、大胆试，积极探索，出台了一些以负面清单为名的管理措施，为制定全国统一的市场准入负面清单积累了经验。

　　负面清单是一创新性的重大改革，在市场准入管理领域，为建立全国统一市场，强调市场准入负面清单制度的全国统一性，要求实行“全国一张清单”。明确市场准入负面清单应由国务院统一制定，未经国务院授权，各地区、各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减、变更市场准入负面清单条目。

　　按照党中央、国务院要求编制的行业性、领域性、区域性负面清单，应逐步纳入全国统一的市场准入负面清单中。涉及行业性、领域性、区域性等方面确需采用负面清单管理模式出台相关措施的，应以目录形式发布，并纳入全国统一的市场准入负面清单，确保市场准入负面清单制度的统一性、严肃性和权威性。如，《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》、《互联网行业市场准入禁止许可目录》已统一纳入《清单(2018年版)》。

　　清单说明与规范、缩减的事项

　　【《清单(试点版)》没有清单说明，《清单(2018年版)》增加清单说明部分，作为了解把握清单总遵循。《清单(2018年版)》共列禁止和许可类事项151项，总体上比《清单(试点版)》原有的328项减少了177项，压减幅度达54%。】

　　对于《中国经济导报》记者“《清单(2018年版)》和《清单(试点版)》有哪些区别”的疑问，万劲松解释，《清单(2018年版)》是在《清单(试点版)》基础上修订形成、基本延续了《清单(试点版)》的框架结构和主要内容，保证了清单的稳定性和连续性。根据清单试点情况和各方面意见，主要在三方面对《清单(试点版)》调整修订：一是增加清单说明。二是优化清单结构。三是进一步规范和缩减清单事项。

　　《清单(试点版)》没有清单说明，在试点过程中，各地区、各部门和市场主体希望有一个把握清单总体遵循的指导说明，将一些具体原则和要求予以明确。经研究，《清单(2018年版)》增加清单说明部分，作为了解把握清单的总遵循，以便市场主体和各级政府正确理解和使用，以增强清单的可操作性及与其他相关事项的协调性。

　　此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面，对清单事项和管理措施逐条评估，并进一步优化整合，做到该减的坚决减，该留的科学留，该增的合理增。《清单(2018年版)》共列禁止和许可类事项151项，总体上比《清单(试点版)》原有的328项减少了177项，压减幅度达54%。

　　优化清单结构

　　【主要从三方面优化：一是主清单不再逐条列出法律、法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考。二是将对《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出，其他措施不再逐条列出。三是在清单中增设“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。】

　　《清单(2018年版)》主要从三方面优化结构：第一，主清单不再逐条列出法律、法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考。第二，对《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出，其他措施不再逐条列出。第三，在清单中增设“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。

　　第一，主清单不再逐条列出法律、法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考。

　　例如：《清单(试点版)》中“禁止围湖造田(地)和违规围垦河道”、“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”、“禁止在临时利用的无居民海岛上建造永久性建筑物或者设施”等法律、法规有关禁止性规定，是所有人和所有市场主体都必须遵守的普遍性规定，不仅市场主体不能违反，其他任何人也不能违反。但是，市场主体在投资经营过程中往往容易违反这些法律、法规，因此，将这些与市场主体投资经营密切相关的禁止性规定作为附件列出，有利于规范市场主体行为。

　　第二，将《产业结构调整指导目录》有修订调整的7条措施作为附件列出，其他措施不再逐条列出。调整的7条措施包括国务院出台文件有明确要求调整的、国家标准已经修订的和试点过程中发现确需调整的情况。

　　第三，在清单中增设“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。这些地方许可措施主要把地方法规设立的准入类许可事项纳入进来，解决了地方根据《行政许可法》设立的地方性市场准入管理措施与全国清单如何衔接的问题，使市场准入负面清单不再有空白领域。