我国市场准入负面清单制度进入全面实施新阶段

　　党的十八届三中全会提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”党的十九大报告更明确要求，全面实施市场准入负面清单制度。实行统一的市场准入负面清单制度是一项重大的制度创新，而《市场准入负面清单(2018年版)》的发布实施，标志着我国市场准入负面清单制度进入了全面实施的新阶段。

□文/武文卿

　　2018年12月25日,国家发展改革委新闻发言人孟玮主持召开新闻发布会并称：2018年12月24日，经党中央、国务院批准，国家发展改革委、商务部联合印发《市场准入负面清单(2018年版)》(简称“《清单(2018年版)》”)，标志着我国市场准入负面清单制度进入全面实施新阶段。

　　国家发展改革委体改司司长徐善长在介绍相关情况时强调：全面实施市场准入负面清单制度是党中央为不断完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署。党的十八届三中全会提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”党的十九大报告更明确要求，全面实施市场准入负面清单制度。

　　2015年10月，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号，以下简称《意见》)，对建立和实施市场准入负面清单制度全面安排。国家发展改革委、商务部按照部署要求，牵头开展试点、制定清单等工作事宜。

　　有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用

　　【建立、全面实施市场准入负面清单制度，将会加快推动形成各类市场主体公开、公平、公正参与竞争的市场环境，不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。】

　　徐善长指出，实行统一的市场准入负面清单制度是一项重大制度创新：一有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，二有利于激发市场主体活力，三有利于政府加强事中事后监管，四有利于推进其他相关方面的改革。

　　全面实施市场准入负面清单制度，表明我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，意味着清单之外的行业、领域、业务等各类市场主体，皆可依法平等自主选择是否进入，有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施，真正实现 “非禁即入”原则。

　　全面实施市场准入负面清单制度，厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界，市场主体可以根据市场准入负面清单，一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定，从而为市场主体的创业创新提供了巨大空间，有利于市场在市场准入环节发挥决定性作用。

　　建立、全面实施市场准入负面清单制度，将会加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境，不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。

　　激发市场活力 事中事后监管

　　【所有市场主体都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现“规则平等、权利平等、机会平等”。要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。】

　　市场准入负面清单制度全面实施后，无论是国企、民企还是混合所有制企业，也无论是内资还是外资、大企业还是中小企业，全都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现“规则平等、权利平等、机会平等”。

　　全面实施市场准入负面清单制度，进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体，实现“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，激发各类市场主体、特别是非公有制经济的活力。

　　全面实施市场准入负面清单制度，要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，把监管关口后移，使更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中、事后监管。

　　全面实施市场准入负面清单制度后，各级政府要不断提升事中事后监管能力和水平，通过动态的、全流程的风险监测与管理，切实把该管的事管好，使市场既充满活力又规范有序。

　　市场准入负面清单属于基础性制度，且益于推进其他相关方面的改革。全面实施市场准入负面清单制度，有利于明确政府发挥作用的职责边界，强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能，将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。

　　负面清单制度的基本框架和大致内容

　　【在认真总结试点经验基础上，多轮征求各地区、各有关部门意见，对《清单(试点版)》全面审查修订和优化调整，形成此次发布的《清单(2018年版)》，主要包括“清单说明”、“清单主体”和“附件”三部分。】

　　徐善长介绍，为稳妥做好市场准入负面清单制度改革工作，国家发展改革委、商务部曾制定《市场准入负面清单草案(试点版)》(以下简称《清单(试点版)》)，经党中央、国务院批准，于2016年起在天津、上海、福建、广东四省市开展试点;2017年，试点范围扩大到15个省市。

　　在认真总结试点经验基础上，多轮征求各地区、各有关部门意见，对《清单(试点版)》全面审查修订和优化调整，形成此次发布的《清单(2018年版)》，主要包括“清单说明”、“清单主体”和“附件”三部分。

　　清单说明共有九条，对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限等，以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题明确规定，进一步厘清清单边界。

　　具体管理措施减少288条

　　【与《清单(试点版)》相比，《清单(2018年版)》事项减少177项，具体管理措施减少288条。】

　　清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项，共151个事项、581条具体管理措施，与《清单(试点版)》相比，《清单(2018年版)》事项减少177项，具体管理措施减少288条。

　　禁止准入类事项包括4个事项：第1项是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定;第2项是《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目;第3项“禁止违规开展金融相关经营活动”;第4项“禁止违规开展互联网相关经营活动”。

　　这些事项都是针对当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势，为防范出现重大风险，在会同相关行业主管部门梳理现行管理措施基础上提出，并报国务院批准后列入的事项。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。

　　许可准入类事项共147项，涉及到国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项;《政府核准的投资项目目录》事项10项;《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项;信用惩戒等其他事项3项。从行业分类看，有9个行业超过10个事项，其中制造业26项，交通运输、仓储和邮政业12项，批发和零售业11项，金融业11项，文化、体育和娱乐业11项。

　　对于这些许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

　　两个附件中的第一个附件，汇总列出现有法律法规明确设立的与市场准入相关的具体禁止性规定共15类135条;第二个附件列出《清单(2018年版)》对《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》的7处修订调整的有关内容。

　　负面清单与其他市场准入制度的关系

　　【一将《产业结构调整指导目录》纳入清单，二将《政府核准的投资项目目录》纳入清单，三将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入清单。而外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴，市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施……】

　　徐善长解释，《清单(2018年版)》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中涉及市场准入的内容直接纳入，这将确保“全国一张单”的权威性与统一性，有助于各方面政策协调统筹。

　　第一，将《产业结构调整指导目录》纳入清单。《清单(2018年版)》将产业结构调整指导目录中的“淘汰类项目”和“限制类项目”纳入。

　　目前，国家发展改革委已牵头启动《产业结构调整指导目录》全面修订工作，修订完成后，市场准入负面清单也将与其直接衔接。

　　第二，将《政府核准的投资项目目录》纳入清单。将《政府核准的投资项目目录(2016年本)》中与清单相关的10个事项，直接纳入《清单(2018年版)》许可类。

　　第三，将《互联网行业市场准入禁止许可目录》纳入，该目录是按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)要求制定的，不再单独向社会公布，而是纳入《清单(2018年版)》统一公布。

　　当前，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2018年6月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》。

　　外商投资准入负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则实施管理。

　　切实保障清单落地实施

　　【做好市场准入负面清单制度全面实施工作，需要健全完善“三个机制”：一是建立清单信息公开机制。二是建立清单动态调整机制。三是完善与行政审批事项衔接的机制。】

　　徐善长表示，实行市场准入负面清单制度系统工程，需要进一步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、事中事后监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、商事登记制度等。做好市场准入负面清单制度全面实施工作，需要健全完善“三个机制”：一是建立清单信息公开机制。二是建立清单动态调整机制。三是完善与行政审批事项衔接的机制。

　　国家发展改革委会同商务部初步建立了市场准入负面清单信息公开机制，通过国家发展改革委门户网站等渠道，向社会公开《清单(2018年版)》有关内容信息，以便于市场主体实时查询。还会同各地区各部门，进一步丰富清单信息公开内容，不断提升市场准入政策的透明度和负面清单使用的便捷性。

　　国家发展改革委按照有关工作安排，将研拟清单动态调整工作方案，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制进一步缩减清单事项，优化清单结构，推动市场准入不断放宽，增强清单事项的科学性、规范性和权威性。

　　各地区各部门要健全完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制，确保把清单之内的事项管得住、管得好，便利高效;确保清单之外无审批事项，实现各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务。