立法、信息公开促PPP发展

　　PPP立法应该主动对标高质量发展，坚持问题导向，严控风险，实现PPP事业规范可持续发展。现阶段出现的PPP泛化异化等问题，顶层设计不统一是原因之一。上海财经大学首次发布PPP透明度研究报告，在PPP信息公开发展进程中迈出关键一大步，将为建立一个规范、开放、透明、高效的PPP市场发挥重要作用。

□文/武文卿

　　财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平先后在7月5日莅临北京大学PPP研究中心组织举行的PPP立法研讨会和7月10日上海财经大学PPP研究中心、上海财经大学中国公共财政研究院在上海召开的“《2017中国PPP市场透明度报告》(简称《报告》)发布会暨PPP市场透明度学术研讨会”演讲时表示，PPP要明确立法方向、立法定位及重要技术问题，强化信息公开透明，促进PPP持续健康发展。

　　明确立法方向和定位

　　【立法是千秋大计，PPP立法不能仅仅是对过去实践经验的简单总结，而要以改革创新促发展为导向，将实践证明可行的创新通过立法予以固化、保护，对已不适应新发展理念的做法要坚决予以调整或摒弃，要给未来进一步改革开放留足空间。】

　　焦小平认为，做好新时代的PPP立法工作，一要明确立法方向，二要明确立法定位，三要明确若干重要技术问题。

　　PPP立法应该主动对标高质量发展，坚持问题导向，严控风险，实现PPP事业规范可持续发展。现阶段出现的PPP泛化异化等问题，顶层设计不统一、九龙治水是原因之一。不改变分工分家分治的局面，就难以从源头上解决不规范问题，国家一定要从制度设计上除掉风险源。

　　立法是千秋大计， PPP立法不能仅仅是对过去实践经验的简单总结，而要以改革创新促发展为导向，坚持立、改、废、释，将实践证明可行的创新通过立法予以固化、保护，对已不适应新发展理念的做法要坚决予以调整或摒弃，要给未来进一步改革开放留足空间。

　　PPP改革在正确处理政府与市场关系，推动政府转变职能，具体落实“放管服”，实现高质量发展，推动中国企业进入国际基础设施市场，特别是促进“一带一路”项目投资等，都发挥了先行先试和改革破题的作用。

　　立法应明确若干技术问题

　　【透明公开要作为一个重点， PPP各个参与主体在识别、论证、采购、签约、实施等各个阶段的关键信息，都要通过信息化技术准确、动态地向公众披露，实现全生命周期透明公开管理。】

　　PPP立法要明确的若干技术问题，一为PPP合作双方主体的法律关系，二为要突出强调重诺守信，三为立法应推动建立一个统一规范透明高效的PPP大市场。

　　至于PPP合作双方主体该是怎样的法律关系，目前各界观点不一。焦小平以为，对政府而言，主要是平等合作关系，再次是监管行政关系，二者并不冲突。政府作为合作一方，在参与具体PPP项目时，与社会资本法律地位平等，属于民商事法律关系;同时还要看到PPP项目的产出是公共服务，政府具有不可推卸的监管权力和义务，这属于行政法律关系。

　　突出强调重诺守信，对社会资本而言，PPP是一种一次投入分期回报的商业模式，按合同约定获得合理投资回报是社会资本的核心利益。我国现阶段正处于经济社会的转型期，政府职能转变尚未实现，依法治国还未完全到位，社会资本在双方合作中还处于相对弱势地位。在这样的背景下，立法应该更多地体现出对社会资本合法利益的保护，政府要带头遵守合同，信守承诺。

　　立法应推动建立一个统一规范透明高效的PPP大市场。PPP涉及国计民生，PPP项目只有在阳光下运行，接受社会监督，才能切实约束各方行为，达到多方合作共赢的目的。

　　透明公开要作为一个重点， PPP各个参与主体在识别、论证、采购、签约、实施等各个阶段的关键信息，都要通过信息化技术准确、动态地向公众披露，实现全生命周期透明公开管理。

　　规范PPP信息发布

　　【2013年以来，财政部根据党中央国务院部署，统筹推进PPP改革，扎实推进信息公开工作：一为搭建全国PPP综合信息平台，二为建立信息披露制度，三为创新PPP信息披露实践。】

　　焦小平指出，《报告》是中国PPP信息公开的重要里程碑。上海财经大学长期致力于财政透明度评估，对财政透明度的建设发挥了重要作用。上海财经大学首次发布PPP透明度研究报告，在PPP信息公开发展进程中迈出关键一大步，将为建立规范、开放、透明、高效的PPP市场发挥重要作用。

　　2013年以来，财政部根据党中央国务院部署，统筹推进PPP改革，扎实推进信息公开工作：一为搭建了全国PPP综合信息平台，二为建立信息披露制度，三为创新信息披露实践。

　　2015年，财政部创新利用“互联网+”技术建立全国PPP综合信息平台，实现“纵向穿透”和“横向打通”。建立了贯通“中央—省—市—县”各级的PPP项目信息采集和管理的“一条通道”，包括信息披露和线上管理“两个平台”，满足项目管理、交易撮合、信息服务“三项功能”，涵盖项目库、专家库、机构库、资料库“四大数据库”。PPP综合信息平台涵盖了PPP项目全生命周期各环节、各相关方信息，实现全国PPP项目信息统一录入、统一管理、统一发布。

　　2017年，财政部发布《PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法》，明确PPP项目信息公开的责任主体、各阶段公开信息内容和具体要求。制定专家库和咨询机构库管理规定，明确PPP专家、咨询机构信息公开有关要求。

　　创新信息披露方式，定期披露，做好入库项目信息审核管理，按月披露PPP项目入库退库信息，按季度做好PPP项目信息统计与发布;全面披露，做好项目库、专家库、咨询机构库和资料库四大数据库信息的公开;多方式披露，利用官方网站和微信公众号做好信息发布等。

　　世界银行评估中国PPP

　　【世行《PPP基础设施采购报告》，从PPP准备、采购、合同管理和民间自提项目四方面这样评价中国：搭建了PPP基础制度框架，规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键环节的操作方法，制定了采购文件、工程进度等重要信息的公示制度，营造了良好政策环境。】

　　PPP信息公开对中国PPP发展产生了积极作用。世界银行近日发布2018年度《PPP基础设施采购报告》(简称《采购报告》)，从PPP准备、采购、合同管理和民间自提项目四方面对135个经济体PPP政策法规建设进行了打分评价。

　　《采购报告》披露，中国搭建了PPP基础制度框架，规范了物有所值评价、财政承受能力论证等关键环节的操作方法，制定了采购文件、工程进度等重要信息的公示制度，营造了良好政策环境。

　　在分数构成上，中国PPP采购得分82分(高收入经济体平均得分77分、中上收入经济体平均得分64分)，位居全球前列;合同管理得分76分(高收入经济体平均得分58分、中上收入经济体平均得分57分);PPP准备得分61分(高收入经济体平均得分63分、中上收入经济体平均得分48分);民间自提项目得54分(高收入经济体平均得分66分、中上收入经济体平均得分63分)。

　　世界银行PPI数据库统计，目前全球仅4%的项目采取民间自提方式，我国则由于所处经济发展阶段特点的原因，基础设施和公共服务项目基本由政府提出。

　　信息公开面临的瓶颈

　　【PPP信息公开显著增强了政府项目监管能力，但还面临一些问题和挑战：一为信息公开的能力不足，二为信息公开的时效性欠佳，三为信息公开的系统性不够，四为信息公开的内容不完整。】

　　截至2018年5月底，全国PPP综合信息平台项目库在库项目12,476个。其中储备清单项目4,816个，投资额5.6万亿，主要用于项目孵化和培育;管理库项目7660个，投资额11.9万亿，涉及全国31个省市19行业，落地项目累计3,597个、投资额5.9万亿元，落地率47.0%;专家库在库专家498位，分政策、法律、财务、咨询、行业、学术等6类。机构库在库咨询机构405家，资料库资料百余篇，涉及二十余个国家和国际机构等。

　　焦小平坦言，PPP信息公开显著增强了政府项目监管能力，提高了政策前瞻性、有效约束了各方履约行为，增强了公众监督和参与度。但当前PPP信息公开还面临一些问题和挑战：一为信息公开的能力不足，二为信息公开的时效性欠佳，三为信息公开的系统性不够，四为信息公开的内容不完整。

　　信息公开的能力不足，受功能所限，现有综合信息平台只能满足基本信息披露要求，深度汇总分析、便捷查询、实时动态全生命周期监管功能等仍难以满足要求。

　　信息公开的时效性欠佳，一些项目未能根据实际进展及时动态更新项目信息，导致信息公开迟滞。

　　信息公开的系统性不够，现有综合信息平台的项目信息难以满足项目全生命周期信息发布、前期风险管理和主体信用评估等需求。

　　信息公开内容不完整，一些参与方对信息公开过于保守，对外发布项目信息时往往简而化之，删除诸多技术细节，导致从公开信息难以准确了解项目实际情况。

　　PPP信息平台要按照问题导向、改革导向、发展导向，全面加强PPP信息公开，促进PPP高质量发展：一要更高标准做好工作，二要开放合作建设新平台，三要用信息技术全面提升平台功能，四要更高水平服务政府、市场和公众。

　　评说中国的PPP

　　【政府与社会资本平等合作，人民群众的参与权、知情权、监督权和对公共利益的保护等，应是PPP的要义所在。】

　　在焦小平看来，PPP在中国首先是一种创新的公共服务供给管理模式;其次，应以用历史唯物主义的方法论正确看待PPP中国发展进程;第三，要准确理解PPP合作中三个参与主体的定位及相互关系——政府、社会资本和人民群众。

　　2014年以来，财政部按照党中央国务院的决策部署，在公共服务领域推广PPP改革，旨在通过PPP这项以供给侧结构性改革为主的体制机制变革，推动转变政府职能、放宽市场准入，激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共服务供给，解决公共服务供给不足、政府投资效率不高、服务品种单一、系统不优化、透明度不高等问题，满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。

　　2014年以前，国内已经开始多年的PPP探索实践，主要是特许经营模式。上世纪90年代在我国引进推广特许经营，在计划经济为主的体制下，它是一种改革创新，其历史贡献有目共睹。

　　十八届三中全会后，按照全面深化改革的要求，政府与市场边界发生了很大变化，很多过去需政府特许的事项，变成应该简政放权的事项。特别是2014年开始的新一轮PPP改革实践后，传统意义的特许经营模式呈萎缩趋势，在PPP市场中的份额越来越小，这种变化是历史发展的必然。

　　在PPP合作中所涉及的三方面主体---政府、社会资本和人民群众：政府是人民群众利益的代理人、公共服务的提供者、市场社会的监管人，也是PPP合同的甲方;社会资本是公共服务的供应商，由政府通过公开公平竞争方式选定，是PPP合同的乙方;人民群众是公共服务的最终消费者。政府与社会资本平等合作，人民群众的参与权、知情权、监督权，对公共利益的保护等，应是PPP的要义所在。