中国加快加入GPA进程

　　中国在入世时即承诺成为世贸组织正式成员后尽快启动加入GPA谈判。作为中国完整履行入世承诺的标志，加入GPA是中国政府采购市场国际化发展的大势所趋。

□文/武文卿

　　2018年4月10日，习近平主席在亚洲博鳌论坛发表演讲，其中“加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程”的政策性宣示，令业界人士感到鼓舞。为厘清加入世贸《政府采购协定》(GPA)的重要意义，引导行业可持续发展，《中国招标》周刊采访了国际关系学院公共市场与政府采购研究所所长、博士研究生导师赵勇教授。

　　加入GPA是大势所趋

　　【中国之所以承诺加入GPA，是因为中国庞大的政府采购市场得到了世界的关注。作为政策工具，政府采购在推动国民经济发展中所发挥的作用日趋重要。】

　　《中国招标》：您怎样看中国加入GPA?

　　赵勇：2001年中国入世仅是对商业消费市场开放，政府采购市场开放则需要通过加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)来完成。中国在入世时即承诺成为世贸组织正式成员后尽快启动加入GPA谈判。作为中国完整履行入世承诺的标志，加入GPA是中国政府采购市场国际化发展的大势所趋。

　　作为入世的条件，中国加入GPA的承诺归因于三个方面：一是由于中国庞大的政府采购市场得到了世界的关注;二是中国加入GPA将为更多发展中国家的加入作出示范;三是作为政策工具，政府采购在推动国民经济发展中的作用日趋重要。

　　政府采购市场不断扩大

　　【在全球经济不景气的背景下，政府采购市场的吸引力尤为显著，因而中国加入GPA将为现有的GPA成员进入中国市场带来更多的机会。中国政府采购市场的庞大规模，对深陷经济衰退的发达国家供应商而言无疑极具吸引力。】

　　《中国招标》：怎样理解中国政府采购市场的不断扩大?

　　赵勇：2008年全球金融危机爆发后，世界经济衰退。中国经济在一系列宏观调控政策的支持下保持快速增长，特别是政府庞大的基础设施建设投资，意味着巨大的市场机会。在全球经济不景气的背景下，政府采购市场的吸引力尤为显著，因而中国加入GPA将为现有的GPA成员进入中国市场带来更多的机会。

　　根据财政部发布的截止到2014年的数据，中国政府采购市场规模从1998年的31亿元人民币发展到2012年的13977.7亿元人民币。如果采用欧美更广泛的公共采购定义，则中国政府采购市场的规模则远不止于此。

　　有美国关官员估计，中国政府采购市场规模约5000亿美元，而中国欧盟商会公布的一份研究报告则指出中国的政府采购市场规模愈7万亿人民币(约合1.07万亿美元)，超出中国GDP的20%。可见，中国政府采购市场的庞大规模，对深陷经济衰退的发达国家供应商而言无疑极具吸引力。

　　发挥政府采购的政策工具作用

　　【政府采购越来越多地被应用于减少政府支出、引导社会投资、扶持国内产业发展等方面，在调控国家宏观经济中的运用越来越广泛，并成为国际贸易的重要组成部分。】

　　《中国招标》：政府采购有着怎样的政策工具作用?

　　赵 勇：随着政府采购制度的逐步完善，政府采购的政策功能由提高资金使用效率的财政支出管理手段，逐步扩展为政府调节经济和社会的基本政策工具，并且成为解决改善民生、环境保护、资源配置等关系国民经济发展的、涉及社会问题的国家综合治理手段。

　　作为体现国家政策导向的工具，政府采购越来越多地被应用于减少政府支出、引导社会投资、扶持国内产业发展等方面，在政府调控国家宏观经济中的运用越来越广泛，并成为国际贸易的重要组成部分。各国政府对政府采购的政策调控功能也越来越重视，在经济全球化不断推进的背景下，GPA等政府采购领域国际规则的约束力和导向性不断增强。

　　认识世贸《政府采购协定》(GPA)

　　【GPA在推动政府采购市场国际化发展、全球贸易和投资自由化，在规范国际政府采购活动、促进政府采购电子化发展、推动公平、透明和非歧视的政府采购市场环境形成以及充分发挥政府采购防治腐败的政策功能等方面发挥着基础作用。】

　　《中国招标》：GPA是个什么样的国际组织?

　　赵 勇：随着经济全球化的不断深入，在贸易和投资协定层出不穷的同时，政府采购亦被纳入国际贸易谈判领域，尤其是GPA形成后，很多国家和地区都将其作为政府采购市场的开放标准。

　　世界贸易组织的《政府采购协议》(GPA)是 WTO 框架下重要的诸边协议，其前身是1979年4月关税及贸易总协定(GATT)东京回合谈判成果的《政府采购守则》。经过1987年2月对《政府采购守则》的修订，WTO形成《政府采购协议》文本(1994版GPA)。GPA确立了第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务框架。

　　目前GPA中的 WTO成员数量已发展为43个(15个参加方)，即欧盟及其28个成员国，包括绝大多数发达国家和地区(美国、加拿大、日本、挪威和瑞士)、中国香港、冰岛、以色列、韩国、新加坡和中国台湾等。随着GPA成员队伍的不断壮大，国际影响力日益深远，许多非GPA成员国家和地区对GPA 的关注程度不断提高。

　　GPA在推动政府采购市场国际化发展、全球贸易和投资自由化方面的作用愈加明显，在规范国际政府采购活动、促进政府采购电子化发展、推动公平、透明和非歧视的政府采购市场环境形成、以及充分发挥政府采购防治腐败的政策功能等方面发挥着基础作用。

　　对中国来说的两难的选择

　　【各GPA成员方希望中国在谈判中作出尽可能大的市场准入承诺，接受现有的国际规则，并修改国内法律以符合GPA的有关要求，为以后申请加入者树立榜样。但是加入GPA对中国来说并非易事，面临着多方面挑战。】

　　《中国招标》：GPA对中国会产生什么影响?

　　赵 勇：近年来新兴经济体经济的高速增长，提升了其国际地位和在国际事务中的话语权。随着更多的新兴经济体加入GPA，GPA将从发达国家的“俱乐部”转变为一个以发展中国家和转型经济体成员为重要组成部分的准多边协议，包括中国在内的9个WTO成员现处于加入GPA的谈判过程中，另有6个WTO成员在其各自加入WTO时就承诺要加入GPA。

　　为鼓励发展中国家加入GPA，GPA愿意为加入的发展中国家提供一定的激励措施，但激励措施能否吸引发展中国家加入GPA及GPA能否兑现其对新加入的发展中国家的优惠承诺，还有待观察。因此，中国加入GPA必然会对其他发展中国家加入GPA产生示范效应。

　　当然，其他GPA成员对中国的加入在寄予很高期望的同时，无疑也增加了中国加入GPA谈判的难度。各GPA成员方希望中国在谈判中作出尽可能大的市场准入承诺(以获得最大经济利益)，接受现有的国际规则，修改国内法律以符合GPA的有关要求，为以后申请加入者树立榜样。但是加入GPA对中国来说并非易事，面临着多方面挑战。

　　制度和法律方面的挑战

　　【《招标投标法》和《政府采购法》是中国政府采购法律制度的基础性法律，但“两法”及其配套体系存在重叠和冲突，给政府采购领域市场主体的制度建设、监督管理、政策执行和实践操作带来一定的困惑。】

　　《中国招标》：所谓“多方面挑战”当作何解?

　　赵勇：挑战有四，一是法律方面，二是市场方面，三是企业的适应能力，四是给国家政采制度改革带来更多不确定性。

　　中国政府采购法律制度中有两部基础性法律，即2000年1月1日生效的《招标投标法》和2003年1月1日生效的《政府采购法》。 “两法”在适用范围、政策目标、采购程序、实施和救济方法等方面有所差别，并有其各自的配套法规体系。由于“两法”及其配套体系存在重叠和冲突，因此给政府采购领域市场主体的制度建设、监督管理、政策执行和实践操作带来一定的困惑。

　　尽管国家部委和地方政府已颁布了《招标投标法》和《政府采购法》不少的配套法律法规，但与GPA相比，中国政府采购法律制度仍存在的适用主体不明晰、客体界定不全面、涵盖范围不明确、采购程序和方式与GPA存在差异等问题，可能导致市场上采购机构规避采购制度、监管机构自由裁量权过大、政策执行的可操作性不强等问题的出现，不利于监管机构对采购行为的有效指导、规范和监督。

　　《中国招标》：制度的不确定性会怎样?

　　赵 勇：政府采购市场监督管理不力，“天价采购”、“豪华采购”、围标串标、地方保护等违法违规现象时有发生，尽管已颁行《政府采购法实施条例》。加入GPA的谈判并非易事，将分割的国内政府采购市场整合进入GPA对中国政府来说还是个难题。

　　市场和企业面临的挑战

　　【除政府采购市场存在地区和行业分割问题外，中国与GPA中大多数已建立起成熟的市场经济的发达国家不同，中国目前的经济发展水平需要将政府采购作为在自身发展过程中实现各项政策目标的重要手段。】

　　《中国招标》：市场方面存在什么问题?

　　赵 勇：《招标投标法》适用于建设工程项目采购，并由国家发展改革委总体协调、各行业主管部门负责监管;《政府采购法》适用于其他由财政拨款的(非工程)采购，由财政部总体协调、各级财政部门负责监管。“两法”不适用于部分国有企业的货物和服务采购以及大多数军事采购，采购实体有很大的自由裁量权。

　　中国的政府采购市场除存在地区和行业分割问题外，中央和地方政府之间、不同政府部门之间和不同类型、规模的采购机构之间的利益冲突，含政府采购主体的不诚信、专业政府采购从业者的数量不足、能力不强等问题，都同样阻碍了中国政府采购市场的协调、健康发展。

　　《中国招标》：企业是不是需要有一个适应阶段?

　　赵 勇：每个国家都有不同的经济政治目标，发展中国家在建立本国政府采购体系过程中遇到的问题和困难是众多发达国家不常关注的，如中国《政府采购法》中所规定的，如购买国货、环境保护、支持落后地区和促进中小企业发展政策等。与GPA中大多数已建立起成熟的市场经济的发达国家不同，中国目前的经济发展水平需要将政府采购作为在自身发展过程中实现各项政策目标的手段。

　　当前政府采购制度中优先采购国货的规定与GPA非歧视原则相悖，这样的国内保护政策如果取消，势必削弱对国内企业的扶持力度。这也是部分发展中国家不愿放弃通过给予国内生产者一定优惠政策使政府采购成为推进工业发展工具的权利，而对加入GPA缺乏兴趣的重要原因。

　　政府采购市场国际化

　　【根据GPA遵循互惠对等的原则，中国如果加入GPA，那么GPA成员方就要对中国开放其政府采购市场，中国的企业和产品将在这些国家和地区享受国民待遇，平等地参与竞争。】

　　《中国招标》：加入GPA，对中国会有哪些机遇?

　　赵 勇：国内一些学者认为,尽管GPA给中国带来许多挑战，但加入GPA也会带来新的机遇：一是有利于企业拓展外部市场，实现政府采购市场国际化发展;二是有利于推动政府采购制度的改革和完善;三是顺应当今世界贸易和投资自由化趋势。

　　中国加入GPA后，能够根据各方在协议中承诺的条款，有保证地进入其它GPA成员的采购市场。这对于劳动力过剩和内部消费市场有限的中国来说尤其重要。更重要的是，中国最早在2007年提出的出价清单，被谈判过程中其他谈判方认为“非常有限”和“非常失望”，并敦促中国开放更大的采购市场。

　　外部力量的推动将有利于加快中国政府采购市场的一体化进程。2010年7月，中国提交了修订后的清单，在向世界开放政府采购市场的同时，也有利于中国产品进一步扩大国际市场的占有率。加入GPA将通过开拓各国政府采购市场，增加中国企业、产品和服务进入国际市场的机会和渠道。根据GPA遵循互惠对等的原则，如果中国加入GPA，那么GPA成员方就将对中国开放其政府采购市场，中国的企业和产品在这些国家和地区享受国民待遇，平等地参与竞争。

　　如美国的《购买美国产品法》，为保护国内就业、扶持本国产业，规定美国政府采购的最终产品必须是美国货。中国在加入GPA之前，理所当然地被排除在美国政府采购市场之外。由于GPA参加方不受该法限制，而中国加入GPA后，中国的供应商则不再受《购买美国产品法》约束。

　　推动政采制度的改革和完善

　　【加入GPA势必促进政府采购领域的变革，实现国内政府采购制度体系与国际规范统一与衔接，有利于明晰政府采购的政策目标，推动完善国内投诉机制及加强监管力度，有利于规范政府采购市场秩序，提升国内政府采购主体竞争力。】

　　《中国招标》：加入GPA会对中国的政府采购制度带来何种变化?

　　赵勇：加入GPA势必促进政府采购领域的变革，从而提升政府采购的竞争度、透明度和一体化程度。

　　第一，国内政府采购制度体系与国际规范统一、衔接。当前国内政府采购制度在管理和实施上的非统一性有望在GPA的框架下得以协调一致，改善目前国内采购市场相互割裂、相对封闭的局面。

　　第二，有利于明晰政府采购的政策目标。例如，中国曾经实行政府采购与自主创新挂钩的政策，即通过政府采购的扶持来鼓励自主创新产品及其企业。但由于一些部委和地方政府的压力，自主创新政策已经偏离了其最初的目标，部分地区利用这一政策以达到地方保护的目的。在加入GPA谈判的压力下，中国最终同意将政府采购和自主创新脱钩。这既推动了中国政府采购政策的合理化，也反过来推动了中国加入GPA的谈判进程。

　　第三，推动完善国内投诉机制，加强监管力度。加入GPA后政府采购的全过程都将处于国际监督之下。此外GPA要求每一个成员在国内建立一个覆盖范围内的采购投诉机制。这在任何国家在采购体系中都是不可或缺的，中国的政府采购领域同样急需这样的投诉机制。

　　第四，有利于规范政府采购市场秩序，提升国内政府采购主体竞争力。目前国内政府采购制度对货物和工程的不统一管理，有望在GPA的框架下得以协调一致。

　　国内政府采购市场从国内供应商之间的竞争向国内外供应商间的竞争转变，有利于促进国内供应商提升产品质量、改进技术、降低成本，政府部门也将能够得到物美价廉的供应。政府采购市场主体的优胜劣汰，将有利于推动市场可持续发展。