政府采购工程在招投标环节适用招标投标法，在预算编制等环节仍适用政府采购法

作者：白如银

目前，我国公共采购领域形成以《招标投标法》为统领的招标投标法律体系和以《政府采购法》为统领的政府采购法律体系并存的局面。《招标投标法》第二条规定：“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”。但依据《政府采购法》的规定，政府采购货物和服务项目的招标投标活动，优先适用政府采购法律体系；政府采购工程项目招标投标活动，仍适用《招标投标法》。理解和适用《招标投标法》，首先要准确掌握其适用范围，笔者结合典型案例中的裁判观点，来阐释此问题。

案例：合肥市中级人民法院（2017）皖01行终247号行政判决书：根据《政府采购法》第四条及其实施条例第七条第一款之规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，应适用《招标投标法》及其实施条例。依据本案项目的招标文件，所涉的“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目，系由肥西县文广新局作为招标人，肥西县公共资源交易中心作为招标代理机构的政府采购项目。从招标文件中规定的招标范围来看，该项目的设计及施工包括布展范围内建筑装修装饰工程以及展台、展板、模型、雕塑、综合布线等，系与刘铭传纪念馆建筑物新建相关的装修，并且有关模型及雕塑具有构筑物的特征，因此该项目符合《政府采购法实施条例》第七条第二款中规定的建设工程的定义。一审法院依据上述条例的第七条第一款，认为应适用招标投标法及其实施条例对案涉项目的招投标活动进行监督管理，符合法律规定。

　　解析：《招标投标法》与《政府采购法》均规范公共采购，同属全国人大常委会审议颁布的法律，具有同等的法律效力。《招标投标法》适用于我国境内的所有招标投标活动。《政府采购法》适用于政府采购活动领域，其中采用公开招标、邀请招标方式采购的，执行政府采购法还是招标投标法，存在一定交叉。从《立法法》上来说，《招标投标法》是规范招标投标活动的“一般法”，《政府采购法》对政府采购项目招标投标活动作出了特殊规定，属于规范招标投标活动的“特殊法”，按照“特殊法优于一般法”的法律适用原则，政府采购项目招标投标活动优先适用《政府采购法》的相关规定。基于这一原则，《招标投标法实施条例》第八十四条规定：“政府采购的法律、行政法规对政府采购货物、服务的招标投标另有规定的，从其规定”；《政府采购法》第四条规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”，《政府采购法实施条例》第七条第一款进一步明确规定“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例”。另外，《招标投标法实施条例》第二条与《政府采购法实施条例》第七条第二款规定的工程建设项目范围是一致的。综上，《政府采购法》关于招标投标的规定仅适用于政府采购货物和服务项目，不适用于政府采购工程项目。政府采购工程（含工程以及与工程建设有关的货物、服务）进行招标投标的，应适用《招标投标法》。

　　需要说明的是：第一，政府采购工程在招投标环节适用《招标投标法》，但在其他环节（如采购预算的编制、采购模式选择、采购资金的支付等方面），仍适用《政府采购法》；第二，政府采购工程依法不是必须招标而采用其他方式采购的，仍适用《政府采购法》；第三，政府采购工程进行招标投标的，也应当执行《政府采购法》规定的政府采购政策，如给予中小企业预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等特殊扶持政策。