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招标问答(57)|政府采购货物或者服务的化整为零如何界定?

2020年04月26日 打印 收藏

  问题:我们市级单位政府采购货物公开招标的数额标准是200万元,我们单位今年的办公用品第一批采购了180万元,没有达到公开招标的数额,我们采取了竞争性磋商进行采购。后来发现不够,还需要采购50多万元,因为,50万也没有达到公开招标的数额,我们又采用了竞争性磋商方式进行采购,这属于化整为零规避公开招标吗?如何界定化整为零?

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  张松伟(《中国招标》杂志社社长兼总编辑):是否属于化整为零,关键要看单位年度办公用品的预算金额。如果财政部门最终批复的年度办公用品预算金额在200万元以上,该单位以上做法就属于化整为零;如果财政部门最终批复的年度办公用品预算金额在200万元以下,该单位本年度后来的50万元办公用品采购是通过调整预算获得的采购资金,该单位以上做法就不属于化整为零。

  政府采购货物或者服务的化整为零如何界定?化整为零又面临怎样的法律后果?财政部门对实施化整为零的采购人如何进行行政处罚呢?我们接下来,做一个深入分析。

  不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标,是《政府采购法》第28条的强制性规定。

  这一规定的立法目的是防止采购人规避公开招标。《政府采购法》第26条第二款规定,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。一个政府采购货物或服务项目该不该进行公开招标如何判定?按照《政府采购法》第27条规定,判定的标准为项目的数额,达到公开招标数额标准以上的,必须采用公开招标方式。具体数额标准,中央预算项目由国务院规定,地方预算项目由省级人民政府规定。达到公开招标数额标准以上的项目如果因为特殊情况需要采用公开招标以外方式采购的,应当在采购活动开始前,获得设区的市级以上人民政府政府采购监督管理部门对变更采购方式的批准。对于财政管理实行省直接管理的县级人民政府,《政府采购法实施条例》第78条,又赋予了其在获得省级人民政府批准之后行使批准变更采购方式的职权。

  如何界定化整为零?《政府采购法实施条例》第28条给出了明确规定:在一个财政年度内,采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招标以外的方式多次采购,累计资金数额超过公开招标数额标准的,属于以化整为零方式规避公开招标,但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

  《政府采购法实施条例》第28条是判定采购人化整为零的重要依据。准确适用这一法条,要把握五个关键点。第一,判断化整为零有一个时间限度,即一个财政年度内,我国的财政年度是自然年度;第二,一个预算项目下,也就是说,要看采购人所采购的货物或服务是否属于财政部门最终批复的部门预算中的同一个预算项目;第三,同一品目或者类别的货物、服务;第四,两种例外情形,项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外;第五,本质是规避公开招标,如果多次采购均采用公开招标方式,就不存在化整为零的问题。

  特别需要注意的是,实务当中,某些货物或者服务属于本级政府财政部门制定的网上商城、电子卖场采购品目或者协议供货、定点采购品目,一些采购人就把本单位年度预算金额在公开招标数额标准以上的这些品目的采购,分数次通过网上商城、电子卖场或者协议供货、定点采购来完成采购,最终,一年下来,同一品目或者类别的货物或者服务累计采购金额超过了公开招标数额,这同样属于化整为零。因为,网上商城、电子卖场或者协议供货、定点采购,是针对小额、零星采购项目的。

  实务当中,关于“项目预算调整”和“经批准采用公开招标以外方式采购”的两种例外情形,很多人不能准确理解。我认为,《政府采购法实施条例释义》在对第28条进行释义时举得两个例子非常经典,大家可以借助这两个例子,举一反三,结合采购项目实际情况进行理解和适用。

  项目预算调整导致的不构成化整为零的例子:2014年,某中央部委年初预算中有一个预算金额90万元的办公家具项目,因未达到120万元的公开招标数额标准,该部委采用竞争性谈判方式进行了采购。后因招录新人,该部委年中时申请调整预算,追加50万元用于采购同类的办公家具。同样,因未达到120万元的公开招标数额标准,该部委仍然采用竞争性谈判方式进行了采购。

  经批准采用公开招标以外方式采购不构成化整为零的例子:2014年,某中央部委年初预算中有一个预算金额200万元的家具办公项目,因出现法定情形,经财政部批准同意,年初其用竞争性谈判方式实施了130万元的采购,年终其又用竞争性谈判的方式实施了剩余70万元的采购。

  对于采购人的化整为零行为,政府采购监督管理部门如何对采购人进行行政处罚?我认为,应该区分不同阶段进行处罚。

  如果项目处于采购过程中,采购人可以改正的阶段,财政部门应当依据《政府采购法实施条例》第67条的规定进行处罚:责令限期改正,给予警告,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分,并予以通报。这一阶段,由于采购人能够改正其行为,因此处罚相对较轻。

  如果项目处于采购已经结束并付诸实施,采购人无法改正的阶段,财政部门应当依据《政府采购法》第71条的规定,将采购人化整为零的行为定性为“应当采用公开招标方式而擅自采用其他采购方式采购”,对采购人作出处罚:给予警告,可以并处10万元以下罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其主管部门或者有关机关给予处分,并予通报。这一阶段,由于采购人已无法改正其行为,因此处罚相对较重。

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