财金[2020]13号文出台对已落地PPP项目绩效管理将带来哪些影响

　　2020年3月31日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引的通知》（财金[2020]13号）（以下简称“指引”），该指引的发布标志着PPP绩效管理顶层政策性指导文件的出台。与以往文件相比，指引将“绩效评价”的概念上升为“绩效管理”的高度，是全面落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的生动体现，对全面规范、深化PPP项目绩效管理具有重要里程碑式意义。 

　　截至指引发布前，财政部PPP项目管理库中共有9458个项目，其中进入执行阶段的有6424个，占比高达67.92％，对这些已落地PPP项目而言，绩效管理工作是今后合作期中的重中之重，不仅关系着提供公共服务的数量、质量和效率，也关系着政府付费数额。指引对已落地PPP项目绩效管理工作有没有影响、有哪些影响？已落地PPP项目各参与方该如何应对？本文将重点对这两个问题进行探讨。

一、指引对已落地PPP项目绩效管理工作有哪些影响？

　　PPP项目绩效考核体系是实施方案和PPP合同的重要组成部分，也是合作期进行绩效考核的依据。但在指引出台之前，哪些是绩效考核的关键指标？指标分值怎么设置？怎么进行考核？PPP项目各参与方，甚至是各评审专家的意见很难统一。指引全面梳理了PPP项目绩效管理各环节的工作内容和程序，提供了可参考的绩效评价共性指标体系，对PPP项目的绩效管理工作具有很强的指导性意义，而且指引第十一条第（三）项及第二十七条也明确规定，已落地PPP项目的绩效目标与指标体系需根据指引要求完善后再行开展绩效管理工作，因此，已落地的PPP项目应当参照本指引对绩效考核体系进行纠偏与优化。

　　具体来讲，已落地PPP项目绩效管理工作的主要操作路径如下：第一，由项目实施机构与项目公司共同协商，可共同委托第三方机构参照指引对PPP合同约定的绩效目标与指标体系进行纠偏与完善，经财政部门及相关主管部门审核通过后报本级人民政府批准；第二，项目实施机构定期开展PPP项目绩效监控工作，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控，发现偏差情况应及时反馈并督促纠偏；第三，开展PPP项目绩效评价工作（原则上建设期一次、运营期每年度至少一次、每3—5年结合年度绩效评价情况对项目进行一次中期评估、移交完成后开展一次后评价），根据指引要求制定绩效评价工作方案，组织实施绩效评价，编制绩效评价报告，根据评价结果按效付费、落实整改、监督问责。

二、已落地PPP项目各参与方该如何开展绩效管理工作？

　　指引出台后，已进入执行阶段的PPP项目各参与方应在认清自身职能的基础上进行积极应对。

　　1.实施机构。实施机构作为PPP合同的签订主体和绩效管理工作的实施主体，应同项目公司（或社会资本）积极协商，根据指引要求对绩效目标和指标体系进行纠偏和完善；定期对PPP项目开展绩效监控，并将发现的偏差情况及时向项目公司（或社会资本）和相关部门反馈，督促纠偏；负责组织开展绩效评价工作。

　　2.财政部门。财政部门负责建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架；负责对完善后的绩效目标和指标体系进行审核；负责复核PPP项目绩效评价报告；进入运营期后，负责对年度绩效目标和指标及编制的预算申报材料一并审核、合理安排财政预算；可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价；负责会同相关主管部门依托PPP综合信息平台，加强PPP项目信息管理；负责会同相关主管部门、项目实施机构在项目移交完成后开展PPP项目后评价。

　　3.主管部门。负责指导PPP项目绩效管理工作；负责按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；合规履行预算编制、申报和执行程序；负责对完善后的绩效目标和指标体系进行审核；负责复核PPP项目绩效评价报告；负责会同财政部门、项目实施机构开展PPP项目后评价。

　　4.项目公司（或社会资本）。同实施机构积极协商，根据指引要求对绩效目标和指标体系进行纠偏和完善；负责做好日常绩效监控，发现偏差情况及时纠偏；负责积极配合开展PPP项目绩效管理工作，并对提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责；按照绩效评价结果落实整改。

　　5.第三方机构。指引明确提出，项目实施机构开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。引入第三方机构开展绩效管理工作，首先，是基于专业性考虑，PPP绩效管理涉及工程、金融、财务、审计、法律等多个领域，具备PPP相关行业经验的专业第三方机构与实施机构相比无疑具有独特的优势；其次，是基于公平性考虑，实施机构是PPP合同的一方主体，同时根据指引规定，它也是PPP项目绩效考核主体，如果由实施机构自行开展PPP项目绩效管理工作，难免有对社会资本不公平之嫌；再者，是基于紧迫性的考虑，指引自2020年5月1日期开始施行，已落地PPP项目的绩效目标与指标迫切需要根据指引要求进行纠偏与优化，后续绩效管理工作也迫切需要按要求开展，具备专业知识的第三方机构能更有效率地配合实施机构完成相关工作。此外，在选择第三方机构时应注意，参与PPP项目绩效管理的第三方机构应区别于原有PPP项目的第三方咨询机构，否则会造成裁判员与运动员的角色混同。