盛夏时节，海南省海口市秀英区 永兴镇儒张村的村道上鸟语花香，干 净整洁。身着橘红色工作服的保洁 员正在这条村道上精心打扫，将地 面杂物、路边杂草等垃圾一概清理 运走。而几年前，在这条村道上，牲 畜粪便成堆、垃圾遍地、污水横流……
这种翻天覆地的变化，其实得 益于PPP。这是一种由政府与社会 资本合作，参与公共基础设施建设 的项目运作模式。这场政府和社会 资本的“联姻”，始于 2013 年。
从 2015 年 7 月 18 日起，海口 市便探索推进环卫一体化改革，引 入 PPP, 采用政府和社会资本共同组 建项目的公司，负责辖区道路清扫、 垃圾收集转运等环卫作业事项。目 的在于，根除环卫治理瓶颈，全面 促进城市管理转型升级。
海口市PPP落地只是冰山一角。 根据财政部PPP中心的数据，截至 今年5月底，管理库累计项目9000 个，投资额13.6万亿元，累计落地 项目 5740 个，投资额 8.8 万亿元， 落地率达 63.8%。
经过6年的发展，PPP步入运营落地关键期，加速迈进“绩效为王” 的新阶段。
不过，7月1日，在我国《政 府投资条例》（以下简称《条例》） 落地实施第一天，国家发改委发布 《关于依法依规加强PPP项目投资 和建设管理的通知》（以下简称《通 知》），对PPP项目投资和建设管 理中的问题作了进一步明确。
随着一系列监管政策密集落 地，PPP项目如何规避风险，实现 效能最优化？
变相包装扰乱市场 隐性债务暗藏风险
2013年11月，中共十八届三 中全会决定允许社会资本通过特许 经营等方式参与城市基础设施投资 和运营。2014年5月，财政部政府 和社会资本合作（PPP）工作领导小 组正式设立。一段时间里，PPP成 为地方城市基础设施建设的主力军。
财政部PPP专家库专家侯明在 接受媒体采访时曾说，如今，PPP 已形成一套制度体系，部分项目已经进入运营期，涌现了一批优质项 目。PPP在引导社会力量参与公共 服务供给、提升供给质量和效率方 面起到了非常重要的作用。
以海口市为例，每年元宵节， 琼山区都要进行传统“换花节”。 自从引入环卫PPP一体化项目后， “换花节”前，有关京环公司就会 提早制订方案。活动结束后，人工 和机械设备齐上阵，捡、冲、吸、扫、 洗同步进行，仅一个多小时便完成 清扫工作，让道路恢复“本色”。 而以往，活动结束后，大街小巷垃 圾遍地，环卫工人清扫一整夜还不 一定能扫干净。
值得注意的是，近年来，PPP项 目在我国基础设施补短板和提供公共 服务方面，虽然通过激发社会有效投 资，发挥了很重要的作用，但在实际 操作中存在的问题却不容小觑。
作为中国最早的PPP专业律师 之一，国家发展改革委、财政部PPP 专家库双库专家刘敬霞坦言，尤其 是在PPP项目与政府以往对固定资 产投资项目的前期工作和建设管理 程序衔接方面，由于规则的模糊性等原因，各地困惑不解，做法差异 很大。
近几年，在PPP迅猛发展的 同时，也出现了不少乱象。其中最 典型的就是“变相包装”，即通过 采取固定回报、明股实债等方式， 把地方政府要投资建设的项目全部 包装成PPP项目，进行变相融资。 甚至把许多零星分散的小项目也打 捆进行包装和运作。同时，各类伪 PPP项目无序竞争，恶意低价中标， 搞乱市场。
此外，不少地方政府一窝蜂地 涌向 PPP, 相应支出一再越过“不能 超出一般公共预算支出10%”的红 线，为地方隐性债务埋下风险。
据中国政法大学财税法研究中 心主任施正文介绍，一些PPP项目还 没准备好，或在准备阶段，政府就提 前和投资人签了框架协议，目的就是 为了加快项目进度。有时在一些地方 项目推介会中，会有上百家企业和政 府签订框架协议。虽然提前签订框架 协议可以加快项目进度，但在无形中 排除了其他更有优势的投资者。
3月初，《财政部关于推进政 府和社会资本合作规范发展的实施 意见》(以下简称《实施意见》)发布。 《实施意见》对规范的PPP项目应 当符合的条件作了明确界定。在重 申规避财政承受能力10%红线的同 时，新增了7%的警戒线。并要求财政支出责任占比超过5%的地区，不 得新上政府付费项目。此后，各地 进一步加强入库审核和规范管理， 持续主动清理不合规项目。
最新数据显示，今年5月，地 方主动退出管理库项目 72 个，投资 额为 583 亿元。
PPP 清理整顿风暴正当其时。
此次《通知》对PPP项目的投资 和建设管理中的问题作了进一步明确。
《通知》主要以基础设施补短 板、防范化解地方政府隐性债务， 以及PPP项目投资和建设管理、 投资决策科学性角度为出发点，从 PPP项目的可行性论证与审查、决 策程序、实施方案审核、社会资本 遴选、项目资本金及项目纳入全国 投资项目在线审批监管平台统一管 理和监督、惩戒违规失信行为等方 面进行了规范，并指出什么是不规 范的 PPP 项目及其后果。
对于项目采用PPP进行可行性 分析和论证的内容，《通知》规定， 既包括对经济社会发展需要、规划 要求、技术和经济可行性、环境影响、 投融资方案、资源综合利用、是否 有利于提升人民生活质量等方面进 行分析论证，也要从政府投资的必要性、政府投资方式的比选、项目 全生命周期成本、运营效率、风险 管理以及是否有利于吸引社会资本 参与等方面，对项目是否适宜采用 PPP 进行分析论证。
关于《通知》提到的“政府研 究认可的方式”，刘敬霞认为，应 是指发改部门和其他有关部门通过 投资项目在线平台办理的政府投资 项目审批、核准手续以及企业通过 在线平台完成的备案告知手续和政 府对PPP项目实施方案的批复手续， 也包括财政部要求的物有所值评价 和财政承受能力论证等手续。
刘敬霞解释称，PPP近年来在国 内推广中出现一些问题，重要原因 在于项目没有深入开展可行性研究 论证，有些项目甚至在没有可行性 研究报告的情况下便开始实施。从 此次《通知》来看，可行性论证必须 是PPP项目实施前期的首要步骤。
刘敬霞进一步分析说，对于实 务界感到困惑的项目可行性论证与 PPP实施方案之间的关系，《通知》 明确指出，实行审批制管理的PPP 项目，在可行性研究报告审批通过 后，方可开展PPP实施方案审查、 社会资本遴选等后续工作；实行核 准制的PPP项目，应在核准的同时 或单独开展可行性论证和审查；实 行备案制的PPP项目，应单独开展 可行性论证和审查。
多地发布规范政策 严肃问责违规举债
进一步强调规范发展也是此轮 各地优化 PPP 管理的重要抓手。
比如在江苏，相关规定将PPP 项目全生命周期纳入财政监督范畴， 提出各市县对本级已入库PPP项目 至少每年监督一次。
此外，山东、湖北等地也纷纷 出台文件，探索PPP项目绩效管理， 并对PPP规范发展等作出明确规定。
财政部金融司有关负责人此前 称：“对于规范的PPP项目，要坚 定不移地大力推进；对于不规范的 PPP项目，要限期整改完善，构成 违法违规举债的，要坚决予以严肃 问责，牢牢守住不新增地方政府隐 性债务风险的底线。希望通过传递 明确的政策信号，能够稳定市场预 期，提振市场信心，推动PPP事业 行稳致远。”
中国财政科学研究院PPP研究 所专家卓识认为，近期多地出台的 区域细化政策进一步佐证了PPP项 目的强监管常态。
其实，自从5月份国务院公布 《条例》后，业内人士关于《条例》 对PPP投资影响便有不同看法，此 次《通知》则进行了权威回应。
根据《通知》，PPP项目要严 格执行《条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》( 以下简称《管 理条例》)，依法依规履行审批、核准、 备案程序。采取政府资本金注入方 式的 PPP 项目，按照《条例》规定， 实行审批制。
PPP专家、清华大学教授王守 清在5月举行的相关研讨会中曾提 到，《条例》位阶高，对各个部委 过去几年层出不穷的、有交叉甚至 冲突的政策，以及各方的不同解读， 给出了更明确的指引，违反则更要 被问责。
“《条例》不仅强调项目前期， 也强调了几个关键阶段的监管与评 估，这与PPP不冲突。”王守清认为， 这为PPP项目的筛选、可行性论证等 前期环节的规范运作，以保证项目成 功和可持续奠定了更好的基础。
刘敬霞也认为，根据国家发展 改革委此前对于《条例》和PPP的 五大关系的官方解读，在国家目前 没有出台专门针对PPP的法律法规 的情况下，《条例》和《管理条例》 是目前我国法律效力最高、与PPP 关系最密切的行政性法规。作为我 国固定资产投资项目组织实施的一 种方式，PPP项目本身的决策亦应 执行其相关规定。
比如，根据《通知》，对于使 用政府财政预算安排的资金，由政府 采取资本金注入方式投资的PPP项目 (包括新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资项目)，实行审批制 管理，在项目可行性研究报告审批通 过后，开展PPP实施方案审查。
刘敬霞称，按照《条例》规定， 此类政府投资项目，项目单位应当 编制项目建议书、可行性研究报告、 初步设计，保证前期工作的深度达 到规定的要求，按照政府投资管理 权限和规定的程序，报投资主管部 门或者其他有关部门审批。但《通知》 对于项目单位如何确定并未明确， 实务中还需要进一步依法找到可行 的确立方式。
“对于政府虽然采取资本金注 入方式投资，但仅提供服务而不涉 及固定资产投资建设的PPP项目(如 由政府与社会资本合作出资提供纯 粹养老服务的 PPP 项目 )，因为非固 定资产投资项目并不一定归属发改 委管理，但鉴于《通知》规定，所 有拟采用PPP的项目，均要开展可 行性论证。”
刘敬霞认为，对此类 项目采用PPP的必要性和可行性应 该在实施方案中进行论证。 在刘敬霞看来，严格执行《条 例》《管理条例》《政府信息公开 条例》以及《通知》的规定，已经 成为规范PPP项目实施不可或缺的 必要条件。
（转载来源：法制日报） （责编：杨金亮）
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