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2019年PPP大事记

2020-02-21 打印 收藏

  2019年,政府与社会资本合 作(以下简称“PPP”)真真切切 感受到了扑面而来的寒意。

  国务院常务会议、财政部接 连释放加快发行使用地方政府专 项债券的信号。一时间,专项债 成为2019年备受关注的话题,而 专项债的投资区域与PPP有部分重 合,有分析人士认为,加快发行 使用专项债,就是要为投资“撑 腰”,进一步扩大有效投资,支 持补短板、扩内需。业内有声音 认为“专项债火了,万亿PPP要 凉?”但更多的声音认为这是PPP 去伪存真的一个好机会,PPP不会 凉,相反会更加规范和有序。

  有声音认为,“与专项债 相比,PPP有更多优势,PPP都 清理规范过了,政策体系相对完 善。”“专项债和PPP优势的领域 各有侧重,PPP更侧重与社会资本 的运营,专项债更侧重于建设, 从机制上促进两者融合,分别发 挥专项债和PPP的体制优势。”

  数据显示,截止2019年11月 30日,全国已经入库的PPP项目共计9388个,总投资14多万亿元。 其中,城市基础设施、农林水 利、社会事业、交通运输、生态 环保等领域,占项目总数和总投 资比重均接近90%。在万亿专项债 的逼迫下,PPP不仅没凉,相反稳 中有进,成绩喜人。

  2019年PPP取得的成绩,离不 开国家政策层面上的支持。接下 来,《中国招标》杂志与您一起 回顾2019年PPP政策都发生了哪些 大事!

  国家发展改革委、财政部等 18个部委联合印发《加大力度推 动社会领域公共服务补短板强弱 项提质量 促进形成强大国内市场 的行动方案》

  核心:鼓励采用规范PPP模式

  事件:2019年2月19日,国家 发展改革委、财政部等18个部委 联合印发《加大力度推动社会领域 公共服务补短板强弱项提质量 促 进形成强大国内市场的行动方案》(以下简称《方案》),鼓励地方 政府依法合规采取政府和社会资本 合作(PPP)等方式,吸引更多社 会力量参与建设、运营和服务,为 PPP的发展给出一些政策方向、破 除一些体制障碍,并给出一些明确 发展目标。

  点评:在当前经济形势下,政 府通过加大对社会领域公共服务补 短板力度,一方面可以保障改善民 生,另一方面又可以扩大投资稳增 长。而基本公共服务领域投资除了 政府财政收入和发债筹资外,主 要是通过PPP模式来吸引社会资本 介入,是2019年首份鼓励PPP模式 的文件。目前PPP项目主要集中在 市政工程、交通运输、城镇综合 开发、生态环保领域。《方案》 鼓励社会资金加大对养老、教育、 医疗等领域投资。

  财政部印发《关于推进政府 和社会资本合作规范发展的实施 意见》

  核心:加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度; 引导保险资金、中国PPP基金加大 项目股权投资力度,拓宽项目资 本金来源。

  事件:2019年3月8日,财政部 印发《关于推进政府和社会资本合 作规范发展的实施意见》(以下简 称《实施意见》),明确了规范的 PPP项目应当符合的6项条件,提出 各级财政部门要将规范运作放在首 位,严格按照要求实施规范的PPP 项目,不得出现存在政府方或政府 方出资代表向社会资本回购投资 本金、承诺固定回报或保障最低收 益,通过签订阴阳合同或由政府方 或政府方出资代表为项目融资提供 各种形式的担保、还款承诺等方式 由政府实际兜底项目投资建设运营 风险等5种行为。提出了鼓励民资 和外资参与、加大融资支持、聚焦 重点领域等七方面要求。

  点评:财政部金融司有关负 责人表示,《实施意见》规定财 政支出责任占比超过5%地区不得 新上政府付费项目,新签约项目 不得从政府性基金预算安排运营 补贴支出,分别只适用于新入库 的项目和新签约的项目。“目前 全国2519个已实施PPP项目的行政 区(包括省、市、县三级)中, 已有1144个行政区的PPP项目财政 支出责任占比超过5%。”该负责人介绍,限制这些地区新上政府 付费项目,不仅有助于督促该地 区统筹做好项目开发计划和中长 期财政规划,防止中长期财政支 出压力过快增长,而且有助于发 挥社会资本的专业优势,充分挖 掘PPP项目的潜在市场价值,提高 市场化运营水平。

2019年《政府工作报告》

  核心:有序推进政府和社会 资本合作。

  事件:2019年3月5日,李克 强总理2019年政府工作报告,提 到落实民间投资支持政策,有序 推进政府和社会资本合作。

  点评:PPP模式与地方政府债 券是解决地方政府基础设施与公 共服务资金问题的两个重要抓手。 从2019年的政府工作报告来看,国 家对PPP模式的明确表态:“有序 推进”四个字表明了对PPP模式偏 向于正面以及鼓励的态度。“有序 推进”不是盲目的大干快上,相 比于前几年政府工作报告中“积 极推广→完善→深化”表述更加 务实。实施PPP模式除了缓解地方 财政压力之外,更有加快转变政 府职能实现政企分开、打破行业 准入激发市场主体活力等更加长远 的意义,所以未来的PPP模式的实施更更加注重规范性。

  文化和旅游部发布《关于促 进旅游演艺发展的指导意见》

  核心:支持在旅游演艺领域推广PPP模式。

  事件:2019年3月14日,文化 和旅游部发布《关于促进旅游演 艺发展的指导意见》,提出支持 在旅游演艺领域推广政府和社会 资本合作(PPP)模式;积极引导 私募股权投资基金及各类投资机 构投资旅游演艺项目等。

  点评:支持在旅游演艺领域推 广政府和社会资本合作(PPP)模 式有:可以将私企和市场机制引入 旅游项目从而带动项目的市场竞争 力,改变原先由于政府单独控制导 致的传统项目引入私企先进的企 业运作模式和管理经验,平衡项 目的投资产出比,提升效率。PPP 模式中由于有政府的参与,可以 为企业平摊风险;并且,旅游项 目具有明显的公益性与服务性, 但是由于初期投入高、建设周期 长、经济回报慢等特点,使得私 企面临着资金不足和融资代价高 等问题,因而私企单独投资旅游 项目存在着较高的风险。而PPP模 式中,私企可以尽早介入旅游开发 项目,尽早的参与旅游项目风险识别、可行性研究,并可以在项目的 初始阶段更好地识别和解决项目整 个建设周期中的风险分配问题。同 时,企业开可以获得国家土地、税 收、贷款等方面的优惠政策支持以 及生态建设的资金补贴。PPP模式 中的第三方与项目没有直接关系, 能够对政府部门与企业的合作及其 成效进行可观的评估、合理的协调 和严格的监督。政府公共部门在与 私企合作的过程中,不但可以引入 项目建设所需要的资金缓解财政 压力,同时也有助于提升自身的监 督、管理水平。

  国务院办公厅印发《关于推 进养老服务发展的意见》

  核心:鼓励利用PPP模式促进 养老服务基础设施建设。

  事件:2019年4月16日,国务 院办公厅印发《关于推进养老服务 发展的意见》,明确境外资本在内 地通过公建民营、政府购买服务、 政府和社会资本合作等方式参与 发展养老服务,同等享受境内资 本待遇。境外资本在内地设立的 养老机构接收政府兜底保障对象 的,同等享受运营补贴等优惠政 策。要求从2019年起实施特困人 员供养服务设施(敬老院)改造 提升工程,积极发挥政府投资引导作用,充分调动社会资源,利用 政府和社会资本合作、公建民营 等方式,支持特困人员供养服务 设施(敬老院)建设、改造升级 照护型床位,开辟失能老年人照 护单元,确保有意愿入住的特困 人员全部实现集中供养。

  点评:继一系列中央养老服务 PPP政策后,《关于推进养老服务 发展的意见》再次强调了PPP方式 在养老领域的重要作用。随着中央 对养老服务扶持力度的加大,PPP 在养老服务领域将大有作为,各地 要充实、加强基层养老工作力量, 强化区域养老服务资源统筹管理。

  两部门联合发布《关于进一 步做好受污染耕地安全利用工作 的通知》

  核心:通过PPP等形式吸引社 会资本参与耕地污染治理修复。

  事件:2019年4月22日,农 业农村部办公厅、生态环境部办 公厅联合发布《关于进一步做好 受污染耕地安全利用工作的通 知》明确要充分发挥财政资金的 引导功能,创新资金筹集方式, 完善多元化投融资机制,因地制 宜探索通过政府购买服务、第三 方治理、政府和社会资本合作 (PPP)、事后补贴等形式,吸引社会资本主动投资参与耕地污染 治理修复工作,建立健全耕地污 染治理修复社会化服务体系。

  点评:《关于进一步做好受 污染耕地安全利用工作的通知》 的出台,指明了PPP模式是进一步 做好污染耕地完全利用的有效方 式,PPP模式在保护污染耕地安 全利用领域将大有作为,是助力 2020年底完成“土十条”规定的 “421”任务的途径之一。

国务院颁发《政府投资条例》

  核心:对PPP的可持续性发展有利。

  事件:2019年5月5日,国务院 颁布了我国政府投资领域第一部行 政法规《政府投资条例》,明确政 府投资应当遵循科学决策、规范管 理、注重绩效、公开透明的原则, 应当与经济社会发展水平和财政收 支状况相适应。政府及有关部门不 得违法违规举借债务筹措政府投资 资金。平等对待各类投资主体,不 得设置歧视性条件。要求对于重大 项目,投资主管部门或者其他有关 部门应当在中介服务机构评估、公 众参与、专家评议、风险评估基础 上作出是否批准的决定。

  点评:《政府投资条例》为 PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作,以保证项目成 功和可持续奠定了更好的基础, 强调采用政府直接投资、资本金注 入(本质即政府是股东)的PPP项 目(政府投资补贴和/或贷款贴息 的本质即政府不是股东),实行审 批制;对采用备案制的企业完全投 资的PPP项目,则要严格论证项目 的可行性和PPP模式的必要性;对 于以工程建设为主,无实质运营的 如BT和垫资承包,就不得采用PPP 模式;对于运营内容少,主要依赖 政府付费的项目,要严格决策论 证,审慎采用PPP模式。

国家发展改革委发布《关于 依法依规加强PPP项目投资和建 设管理的通知》

  核心:规范PPP建设领域出现 的违规失信等行为。

  事件:2019年7月1日,国家 发展改革委印发《关于依法依规 加强PPP项目投资和建设管理的通 知》,就加强PPP项目投资和建设 管理、提高PPP项目投资决策科学 性等工作进行了部署。明确指出 PPP项目涉及公共资源配置和公众 利益保障,其建设的必要性、可 行性等重大事项应由政府研究认 可。所有拟采用PPP模式的项目, 均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目,方可采用PPP 模式建设实施。

  点评:这是在投资管理法制光 辉下规范有序推广PPP模式的重磅 文件,对PPP项目可行性论证和审 查、项目决策程序、实施方案审 核、社会资本遴选、项目资本金制 度执行、在线审批监管平台、违规 失信行为惩戒等内容提出了明确要 求,“规范”与“法治”成为全文 的主色调。体现了PPP项目依法管 理的法治精神,也是贯彻落实党中 央、国务院关于规范有序推广PPP 模式的具体行动,对于当前基础设 施补短办、防范化解地方政府隐形 债务风险的决策部署也具有直接指 导意义。

财政部、水利部印发《水利 发展资金管理办法》

  核心:鼓励采用PPP模式开展 项目建设。

  事件:2019年7月10日,财 政部、水利部印发《水利发展资 金管理办法》,鼓励在水利工 程方面采用政府和社会资本合作 (PPP)模式开展项目建设,创新 项目投资运营机制;遵循“先建机 制、后建工程”原则,坚持建管并 重,支持农业水价综合改革和水利 工程建管体制机制改革创新。

       点评:国家积极鼓励民间资本 规范有序参与基础设施项目建设, 促进政府和社会资本合作(PPP)模 式更好发展,同时也加大监管力度, 既“开前门”,又“堵后门”,为 推动PPP项目规避风险、实现效能最 优化提供了很多政策保障。

财政部发布《政府会计准则 第10号——政府和社会资本合作 项目合同》

  核心:规范政府方PPP项目合 同的确认、计量与相关信息列报。

  事件:2019年12月24日, 财政部发布《政府会计准则第10 号——政府和社会资本合作项目合 同》,分为六章二十八条,主要 规范了政府方对PPP项目合同的确 认、计量和相关信息的列报。

  点评:PPP会计准则的发布, 标志着PPP模式的进一步成熟。它 是立足于政府角度、在地方财政 视角下计量PPP项目形成的资产、 收入、支出的文件,也指明了未 来PPP模式的发展方向,有助于 建立健全政府会计准则体系,规 范政府方对政府和社会资本合作 (PPP)项目合同的确认、计量和 相关信息的列报,PPP改革进入了 健康发展的快车道。







  




  



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