专业知识服务提供商
杂志订阅
投稿咨询

中国加入GPA:历程回眸与未来展望

2020年01月06日 作者:张堂云 打印 收藏

  2019年10月20日,我国向世界贸易组织(WTO)提交加入《政府采购协定》(GPA)的第7份出价清单,标志着中国加入GPA谈判进程迈入新阶段。

  一、中国加入GPA谈判的前期准备

  早在2001年中国加入WTO时,就对WTO诸边协议之一的GPA表明了立场原则,承诺“中国将自从加入起成为GPA的观察员,并将尽快提交附录1的出价,开始加入该协议的谈判。”在加入GPA承诺的第二年,中国就开始着手制定国内的政府采购制定,在法律上应对GPA。2002年6月,第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《政府采购法》,以该法律为主体的政府采购法律体系得以构建,初步实现了政府采购市场法制化。总体上看,中国《政府采购法》吸收了GPA的主要精神和部分规范,在立法体制、基本原则、招投标规范和质疑投诉制度等方面基本上与GPA对接。

  立法仅仅是我国开启加入GPA征程的第一步,具体出价策略则是我国加入GPA谈判的关键所在。为了更加科学、合理出价,财政部和有关学术团体组织了几次大型的国际性政府采研讨会,就政府采购的规范范围、中国加入GPA的利弊、出价范围、GPA的国际经验、政府采购政策功能等问题进行了深入研讨,为我国加入GPA提供智力资源。与此同时,我国专门成立了GPA谈判对策小组,就加入GPA对我国不同行业的影响与对策进行了深入的研究。经历长达6年的准备工作,2007年12月28日,时任财政部部长谢旭人代表中国政府,签署中国加入GPA申请书。

  二、中国加入GPA七份出价清单的比较

  自2007年12月28日中国向WTO提交加入GPA第1份出价清单以来,截止2019年10月20日,中国政府已向WTO秘书处提交了7份出价清单。鉴于第7份清单的具体内容尚未完全公开,下面重点以第6份清单展开分析。第6份清单由七个附件构成,附件1至附件7分别为:中央政府实体、次中央实体、其他实体、货物、服务和工程类政府采购项目以及总备注部分。从采购实体、采购客体、门槛价和例外排除四个维度,采用纵向比较和横向比较的方法,分析发现中国加入GPA出价呈现以下特征。

  (一)采购实体已超出《政府采购法》的约束。

  从纵向看,采购实体从中央扩展到地方,从《政府采购法》约束内扩展到《政府采购法》约束之外(如表1所示)。在中央实体方面,中国加入GPA承诺的中央实体由第1份出价的50个增加到第6份出价的63个,由最初的中央政府实体本级扩展至包括各实体机关本级及其在京所属的行政机构。在次中央实体方面,从中国加入GPA的最新出价看,次中央实体包括省级政府和直辖市政府。在其他实体方面,其他实体由最初出价的14家增加到最新出价的74家。其他实体谈判的焦点是国企企业,由于中国的国有企业界定与其他国家不同,同时中国《政府采购法》也并未将国有企业采购纳入其约束的范畴,因此,直到第6份出价中国才将中国农业发展银行、中国邮政集团公司和中央国债登记结算有限责任公司三家国有企业纳入到附件三,第7份出价新增了16家国有企业。

  横向比较看,GPA新一轮谈判结果显示,GPA缔约方将其大部分中央实体列入实体清单。有些国家甚至开放了所有中央采购,例如,冰岛和挪威开放所有中央政府实体,日本将《会计法》涵盖的所有实体都纳入GPA的规制范围。对于次中央实体出价清单,缔约方差别比较大。就出价范围而言,有的成员国几乎列举了其所有的次中央实体,譬如冰岛;有的成员国则只将部分次中央实体纳入开放清单中,如美国只将51个州的37个州列入附件2的出价清单。就列举方式而言,大部分成员国采用正面列举方式,但是加拿大兼顾正面列举和反面否定列举两种方式,而韩国则基于门槛价的考虑,将次中央实体进行分类列举,列支敦斯登次中央实体的列举则比较笼统,包括地方公共机构、所有受公法管辖的实体。就其他实体开放程度来看,各成员国列出的出价范围差别很大。

  由此可见,GPA缔约方政府采购实体开放的范围没有统一的标准,主要取决于国家利益的权衡及谈判能力的强弱。美国作为政府采购制度最完善的发达资本主义国家,其次中央实体也只开放了70%左右,而中国作为发展中国家,第7份出价范围涵盖了除自治区外的全部26个省和直辖市,开放程度超过了美国,并且其出价清单已经超了《政府采购法》的约束范畴,充分表明了中国加入GPA的诚意和维护多边贸易体制的决心。

  (二)采购对象标准化与国际接轨。

  从纵向比较看,在采购对象范围方面,从第1份依据国内采购品目分类列举发展到第2份采用国际分类法列举,并且从第4份出价开始,货物以附件三单独列出,同时,中国政府保留了对相关采购实体例外采购对象明确细化的权利。在第6份出价中,中国开放CPC所有货物项目,CPC51类所有工程项目,以及大部分CPC服务项目,货物和服务的门槛价与GPA缔约方的出价相当,工程门槛价高于GPA缔约方的出价,没有达到欧美的期望水平。在第7份出价清单中增列了服务项目。

  (三)采购门槛价接近GPA缔约方出价水平。

  就采购对象门槛价而言,越来越接近GPA缔约方出价水平。中央实体、次中央实体和其他实体采购货物的门槛价分别从最初出价的50万SDR降至13万SDR、从75万SDR减至35.5万SDR、从90万SDR减至40万SDR,中国货物的门槛价已经达到欧美发达资本主义国家的出价水平。中央实体、次中央实体和其他实体采购服务的门槛价分别从400万SDR下降到13万SDR、75万SDR下降到35.5万SDR、90万SDR下降到40万SDR,中国服务的出价已经与GPA缔约方出价相当。中央实体、次中央实体和其他实体采购建筑业的门槛价分别从最初出价的20000万SDR下降至第6份出价过渡期最后一年起1500万SDR、15000万SDR下降到1500万SDR、15000万SDR下降到1500万SDR,中国工程的出价与GPA缔约方还有一定的差距,这也是欧美国家一直认为中国出价高的理由。

  (四)例外条款减少,过渡期不断缩短。

  纵向比较看,从第1份出价到第6份出价,中国加入GPA的例外条款也是不断在减少,在第6份出价中仅保留了以下几项不受GPA的约束:支持农业或人类食用项目进行的采购、扶持贫困地区和中小企业发展等政策功能、国家战略储备的采购项目、有关广播节目开发、生产以及播出时段等合同以及可能损害国家重要政策目标的特殊采购。其实,美国、欧盟和加拿大等发达资本主义国家也都将“支持农业或人类食用项目、扶持中小企业、促进少数民族的采购”列入例外条款。虽然美国等缔约方没有将“国家为战略储备的采购”列入例外条款,但在美国的政府采购实践中,事实上已经将“国家为战略储备的采购”排除在GPA的约束之外。总之,中国的例外条款中体现中国作为发展中国家加入的特征并不明显。过渡期作为发展中国家保护国内政府采购市场免受冲击的一项重要措施,中国的过渡期从最初出价的15年降至3年,3年的过渡期几乎没有任何谈判的空间。

QQ图片20200106150147.jpg

  三、中国加入GPA展望:全面开放格局下的新审视

  (一)把脉国际发展趋势,建立开放式现代化政府采购制度。

  2018年习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第五次会议通过了深化政府采购制度改革方案,这是建国以来第一次在如此高层级讨论政府采购制度建设和改革的问题。中国政府采购制度深化改革不仅需要立足于中国政府采购领域存在的突出问题,还需要把握好政府采购的发展趋势:采购与供应链数字化、人工智能、供应链流程中紧密的协同合作、更聚焦于风险管理与供应韧性、知识工作全球化、循环经济与供应链、穿戴装置、软件即服务使用于供应链、提升供应链可见度、顾客区隔等;同时,还要考虑与国际政府采购规制契合的问题。

  (二)倡议制定发展中国家发展标准。

  GPA在序言中强调必须考虑发展中国家的发展、贸易、财政等需求,尤其是最不发达国家的。为此,在第5条中对价格优惠、补偿交易、技术合作和门槛价等发展中国家特殊优惠待遇进行了规定,但这些优惠待遇需要得到各缔约方的同意,不能在缔约方之间造成歧视。GPA对发展中国家发展条款是道义性,而非强制性条款,享有的优惠待遇完全取决于谈判结果。中国的第六份出价清单开放范围已经与GPA缔约方相当,体现发展中国家发展需要的出价并不明显。部分发达国家主张中国以发达国家的身份加入GPA,其根本原因在于国际上并没有形成统一的发展中国家标准。

  在国际上,衡量国家经济发展水平的主要指标中最常用的当属国民总收入或国内生产总值。尽管中国GDP连续7年位居世界第二,仅次于美国,但中国人均GDP远远落后于美国、英国等发达国家,以2017年为例,位于第70位。从综合指标看,中国与发达国家还是存在很大的差距。中国作为最大的发展中国家,借中国高质量发展东风,有义务在国际上倡议制定发展中国家标准,这不仅是加入GPA维护国家利益的需要,而且也是维护国际外交秩序的需要。在发展中国家发展标准之下,有关发展的主题均可以申请在GPA中保留。

  (三)启动GPA+的谈判。

  针对目前WTO面临改革以及国际局势的复杂变化,中国谈判可以多样化、多路径:一方面是继续积极参与GPA的谈判;另一方面则是启动GPA+谈判。第一,与GPA缔约方进行双边谈判并签订双边政府采购协议,譬如,基于中欧FTA谈判框架先尽快达成双边协议,然后在此基础上开启多边谈判;第二,积极参与APEC有关政府采购议题的谈判,兑现2020年向APEC成员国开放中国政府采购市场;第三,在中国——东盟等自贸区开展FTA框架下政府采购章节的谈判,为中国政府采购市场融入全球化积累经验。

  (四)引领“一带一路”政府采购规制的制定。

  中国“一带一路”倡议得到60多个国家的支持和拥护,中国已经进入部分“一带一路”沿线国家的基础设施建设层面,由于“一带一路”沿线国家政府采购制度建设参差不齐,中国在国际招投标等政府采购领域遇到了一些国内国际政府采购规制的瓶颈,政府采购作为连接政府和市场行为,在“一带一路”倡议中具有穿针引线的作用,由此可见,“一带一路”沿线国家达成双边和多边政府采购共识已提上议事日程,中国——以色列自贸区政府采购议题的磋商就是一个很好的开端。由于“一带一路”沿线国家政府采购领域差异大,很难在短期内建立一个统一的区域性政府采购协定,可以先从双边和多边谈判开始,甚至可以就政府采购中的某一领域达成共识,在双边磋商沟通方面可以借鉴澳大利亚和新西兰等双边政府采购协议,在多边磋商中,可以参考WTO《政府采购协定》、联合国《公共采购示范法》及《亚洲开发银行贷款采购指南》等国际政府采购规制制定。

  (摘自《中国政府采购》2019年第10期《中国加入GPA:历程回眸与未来展望》)



责编:冯君
京ICP备16068661号-3 ©CopyRight 2018-2024 《中国招标》杂志社有限公司 版权所有