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政府采购意向公开的难点和关键点有哪些?

2019年10月28日 作者:唐绪琳 打印 收藏

为构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系,促进政府采购领域公平竞争、优化营商环境,财政部印发了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库[2019]38号,以下简称“38号文”),并于2019年9月1日开始正式施行。38号文对标世行指标对现有制度规定做了补充和细化,此举将对我国加快形成国际化的一流营商环境起到积极作用,其中“推进采购意向公开”就政府采购而言,是一个历史性的变革。。

那么,什么是“采购意向”?推进采购意向公开的意义何在?如何公开?存在哪些难点?要坚持什么原则才能构建高效的政府采购意向公开制度?这些问题均值得深入探讨。

一、采购意向包含哪几个方面

38号文已明确“采购意向主要包括采购项目、采购内容及需求概况、预算金额、预计采购时间等。为便于供应商提前了解采购信息,各地区、各部门应当创造条件积极推进采购意向公开(涉密信息除外)。自2020年起,选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点。在试点基础上,逐步实现各级预算单位采购意向公开。”由此可见,采购意向包含了采购需求概况,但又不能等同于采购需求。采购需求明确的是要买什么样的东西,即“在预算范围内买符合标准的一个东西,这个东西的具体要求和标准是明确的”。采购需求一经采购程序,采购人与中标单位签订采购合同后,采购需求就是合同的重要组成部分,对采购人和供应商都具有法律约束力。而采购意向其实就是一个比较详细的采购计划公开,即计划在什么时候花多少钱买个东西,只明确是什么东西,但对东西的具体标准和要求没有明确。采购意向的主要目的在于传达相对模糊的采购意愿,供潜在供应商参考并提请注意,无合同性质,不具备法律约束力。因此,采购意向与采购需求两者既有联系又有本质的区别,两者不能混淆或等同。

二、构建我国政府采购意向公开制度的重要意义

38号文明确采购意向公开是“为便于供应商提前了解采购信息”,然而,实际上采购意向公开的意义远远不止于此,构建我国政府采购意向公开制度具有重大的意义。

(一)有利于接轨国际通行规则,提高国际竞争力。世行营商环境指标倡导采购实体公开包括采购预算、采购项目、采购时间在内的采购计划,便于供应商提前掌握需求信息。38号文明确采购意向公开,体现了我国坚持国际化原则,积极对标世行营商环境指标,加强与国际通行的相关规则接轨,提高国际竞争力,意义深远。

(二)有利于提升政府采购透明度,预防腐败和围标串标。目前,大部分供应商都是通过采购公告获取采购需求和采购预算等信息,但也存在个别供应商作为采购人的“市场调研对象”或采购需求的参数信息“提供者”而提前参与采购活动——基于信息不对称造成的逆向选择及负外部性,不但有违公平原则,也损害了其他通过采购公告获取信息的供应商合法权益。采购意向公开更进一步保障供应商的知情权,平衡供应商之间的信息获取情况,也预防采购人被公关或泄密的情况发生,一定程度上减少了腐败的滋生。

(三)有利于完善采购需求制定,确保采购效率和效果。采购需求是政府采购重要的内容,采购需求编制质量的好与坏关系到能否达成采购目的。在实践中,要结合实际,通过市场调研等方式才能完成采购需求的编制,而编制需求的过程中,最常见的问题有两个:一是时间紧张,对市场情况调研不足,未更新市场信息,套用旧的需求参数,导致采购需求换汤不换药;二是采购经办人业务不精或责任心不强,仅依靠部分供应商提供的信息编制需求,未充分了解市场情况,导致需求参数存在倾向性,引起争议,影响采购效率。采购意向的公开,可以充分发挥市场机制,一方面为采购人的市场调研工作提供便利条件,另一方面促进供应商之间的良性竞争,加强社会监督,提高采购需求与采购目的的匹配度,保证采购效率效果。

三、采购意向公开存在的难点

采购意向公开一提出就吸引了政府采购各主体特别是供应商的关注,这是政府采购领域一项新制度,但缺乏成熟经验参考借鉴,因此,在构建制度框架体系时,难免会遇到难题。

(一)采购意向公开主体问题。38号文明确了公开范围和试点要求,但是对于由谁公开并不明晰。其实,不管是由下达计划的财政部门统一公开还是预算单位各自公开,均可操作,但各有利弊。由财政部门统一公开,方便了供应商查阅筛选信息,但财政部门需统筹预算单位相关公开信息,增加了工作量和协调难度,可能会将预算单位处于被动局面,影响其主动性。由预算单位各自公开,让其掌握主动权,可调动积极性,但基于目前还没有具体规则,又容易导致公开步伐不一致,公开格式五花八门等问题。这项制度在执行过程中,还将面临如何落实公开主体责任,对不主动公开应如何处置等问题。这些都需要在实践中摸索寻求一个平衡点,才能对问题有所突破。

(二)供应商对采购意向反馈相关信息问题。采购意向公开是为了让供应商提前了解采购信息,但如果仅增加信息发布程序,却未能将其服务于采购目的,显然是本末倒置,没有抓住制度建立的核心和重点。采购的最终目标应该是追求廉洁高效、物有所值。以这个目标为导向,在制度构建时应当充分考虑采购意向的法律属性问题,如何利用采购意向公开方便采购人对接供应商进行市场调研,采购单位如何进行廉政风险防范,监督机制如何建立等等。

(三)对供应商反馈信息的采纳标准问题。采购需求由采购单位编制,制定的好坏直接影响采购效果,但采购需求特别是技术规格编制技术性非常强又费时。因此,要编制好需求,需要广泛调研市场,充分论证。通过采购意向公开,若能充分调动供应商反馈相关信息的积极性,无疑是有利于采购人更好更快更直接了解市场情况。但各供应商提供的方案和产品质量水平都可能参差不齐,且更多的是围绕自身产品情况进行反馈。采购单位既不能面面俱到,也不能以偏概全,偏听偏信。因此,如何取舍,如何评判,标准如何确定就至关重要了,这直接关系到采购需求能否切合实际,科学合理,避免“过时”、“过低”、“过高”的设置出现,充分体现“三公”原则和物有所值。

(四)采购意向公开的时间节点和时长确定问题。采购意向公开为采购活动增加了一道前置程序,如何让增加的程序发挥出应有的效果,而不是走过场,公开的时间节点和时长显得尤为关键。这一定程度决定了效果。若意向公开的时间节点与公开采购时间相隔过近,供应商无法充分反馈详细信息,显然失去了公开的意义;但公开时长过长,又会导致采购单位在编制需求时不断被各种信息打断干扰,影响编制效率。因此,如何确定公开的时间节点和时长,需要结合实践去研究探索,深入考量是由制度明确具体规则,还是先交由采购单位自主决定。但不管采取何种方式,都要防止出现制度制定和落实“两层皮”。

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四、构建采购意向公开制度具体路径设想

根据38号文要求,结合上述探讨实践操作存在的难题等,构建采购意向公开制度应遵循权责利相统一、结果导向和物有所值原则,在具体框架设计过程中,重点围绕谁来公开,如何公开,公开效果如何运用、如何监督等问题全方位考虑。

(一)构建制度框架,发挥顶层设计的“龙头”作用。好的制度可以保障工作运行的效率和质量,防范风险。为了规范采购意向公开工作,确保效果,建议财政部门尽快制定《关于采购意向公开的指导意见》指导重点工作的操作原则,以便试点单位在执行过程中不会出现大偏差,确保实施效果。建议指导意见内容包括公开时间、公开范围、公开渠道、供应商反馈途径、结果运用、监督管理、争议解决等条款。具体建议如下:

一是关于责任分工,建议预算单位为公开主体,财政部门为监督部门;

二是关于公开时间和时长,明确预算单位须在计划下达一个月内进行公开,而公开时长则由预算单位自主决定,但不少于十天。通过这样,给予预算单位自主权同时施加一定压力;

三是关于公开内容和格式,建议财政部门按照38号文的要求,给予一定的模版参考,并建议在统一的招标平台上公布为宜;

四是关于供应商信息反馈,建议明确反馈方式途径由预算单位自主决定,并以运用网络信息技术手段为主,实地考察调研为辅的方式进行;

五是关于监督机制,建议要求试点预算单位制定实施方案,包括建立内部制约和决策机制。同时对财政部门监督检查提出要求,如定期抽查或要求招标机构在受理申报时查验采购单位项目意向公开资料等;

六是关于供应商反馈信息的采用标准问题,建议明确由采购单位按照内部决策机制严格执行,可引入法律顾问咨询和专家论证等辅助决策手段,并探索创新多种方式,为下一步经验总结提供参考素材。

(二)统一格式范本,发挥体系标准的“引领”作用。欧盟委员会为ESPD提供了通用模板,用模板进行电子化审核,实现了供应商的标准化填写,提高了效率。在采购意向公示试点阶段,建议在有条件的试点单位探索范本制定,参照借鉴欧盟模式,通过电子化表格规范采购人填写,以及探索供应商的反馈模板格式,运用信息化手段,减少人为因素,为下一步采购需求如何衔接运用意向公开成果做探索。

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(三)明确主体责任,发挥奖惩机制的“激励”作用。采购人主体责任的落实,也应在采购意向公开环节予以体现。明确不公开采购意向的处罚机制,对通过采购意向公开方式完善采购需求的采购人予以奖励。按照采购人权责利相统一原则,通过明确责任分工和奖惩措施,“激励”采购人主动落实采购意向公开工作。

(四)完善监督体系,发挥信息技术的“助推”作用。充分运用“互联网+大数据”等信息化手段,探索网上留痕,实时预警、及时反馈的系统评价体系,以便更好的评估、校正采购人的采购行为,利用好大数据应用,在实践中探讨总结采购意向公开效果的评判标准和体系,构建大数据应用辅助决策的政府采购生态环境。

(五)及时总结经验,发挥试点示范“带动”作用。在试点单位有重点、有步骤、有秩序地落实和推进采购意向公开,对试点单位开展跟踪调研、专题分析和深度报道,及时总结试点单位的先进经验和典型案例,并进行宣传和推广,充分发挥试点的示范与辐射带动作用,将可复制和推广的经验形成操作指引,在全国铺开实施。

(作者单位:深圳市南山区财政局)

责编:冯君
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