专业知识服务提供商
为填补我国市场经济基础性架构的社会信用制度之空白，国家发展和改革委、人民银行等国家相关部门作为起草单位，于2022年11月向社会公布《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称“信用立法征求意见稿”）。这标志着我国社会信用制度建设迈入新的阶段。
信用立法引起招标采购工作者的高度关注。信用立法征求意见稿的条文在政务诚信、守信履约、信用激励和惩戒等多个方面提及招标投标和政府采购，反映出信用制度与招标采购制度之间关系的密切。自2020年《招标投标法》《政府采购法》修订稿相继征求意见以来，修法工作目前仍在进行中。立法中的信用制度与修法中的招标采购制度相互关系究竟如何？笔者对两者作关联比较研究，以此视角理解我国信用立法内涵及其与招标采购制度的相互影响。
历史溯源：招标采购制度是早期信用建制的重要组成部分
探讨作为我国市场经济基础性制度的社会信用制度，应当从1993年我国社会主义市场经济体制的改革目标确定之后的政策法规着眼。因此，有观点认为1996年4月1日正式生效的《贷款证管理办法》是我国社会信用体系构建的开端①。该办法规定为企业提供贷款时应当对企业进行考评并记录在册，作为是否提供贷款的重要参考依据。1999年制定出台的《招标投标法》则是较早引入信用要求的法律。该法明确将诚实信用规定为招标投标法的基本原则，同时还规定了招标投标市场禁入制度，亦即早期信用惩戒模式之一。2002年制定出台的《政府采购法》也有类似法律原则与惩戒制度安排。
只是彼时由于信用体系建设尚未正式提出，招标采购法律的相关规定更多地是直接借用我国民法中诚实信用原则与含义。无论在行政法还是经济法领域，并未有独立理论讨论诚实信用原则②。而市场禁入制度往往被纳入“法律、法规规定的其他行政处罚”这一《行政处罚法》兜底性规定，也并非从信用惩戒制度角度予以讨论。
作为信用惩戒制度较早的系统化探索，2010年，最高人民法院与中央19家部委出台了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，明确提出要形成社会各界协作配合的执行工作新格局。据此，2013年最高人民法院发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，通过限制失信被执行人参加包括招投标、政府采购在内的诸多活动，构建起对失信被执行人的联合惩戒制度。招标采购领域成为信用惩戒体系建设的重要一环。
简而言之，招标采购制度早已是信用制度建设过程参与者。招标采购法律制度与开始进入立法程序的社会信用制度有上述渊源并非偶然，而是两者同为市场经济制度重要组成部分的属性决定的。
属性与内涵：信用制度与招标采购制度的基础关联
信用制度与招标采购制度不但是市场经济制度重要组成部分，两者更可被认为是市场经济的基础性制度。党的二十大报告中指出,要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。以规范公开交易为核心内容的招标采购制度也是公平竞争制度的重要内容之一，为市场主体的公平竞争提供了诸如招投标、竞争性谈判等交易方式。以此视之，招标采购制度与信用制度同属市场经济基础性制度，两者共同促进市场交易，繁荣市场经济。
信用立法意见征求稿第五十八条对社会信用信息的内涵规定为：“信用信息包括基础信息和能够反映信用信息主体信用的信息”。前者是“用以识别信用信息主体身份和记载信用信息主体基本情况的信息”，含义清晰；后者包括“金融债权债务及相关信息，在经济社会活动中履行法律法规和生效法律文书规定义务、遵守行政管理和公共服务有关规定、履行合同约定义务、依法或自主作出承诺及履行承诺的信息，行政许可、资质等级、荣誉表彰以及根据上述信息作出的信用评价等信息”，看似庞杂，但按“履约”与“守法”两个维度区分，我国的信用信息可划分为经济活动信用信息和其他活动信用信息。
此前，早有中国信用立法专家学者认为这是有中国特色的法制创新，并将其他活动信用信息以公共信用信息概念表述③。一般市场经济国家和地区的信用立法基本都是以债权债务关系为基本内容的。中国信用制度建设亦首先是从传统的社会信用内容——履约萌芽、起步的。其后，在中国自身特定的经济社会发展阶段以及国情因素决定下，发展出中国独有的社会信用内容——守法，创新了社会信用制度，并将守法作为衡量社会诚信的重要维度。信用立法征求意见稿肯定了上述实践与理论探索。
值得注意的是，信用立法意见征求稿第六十五条第四款将公共信用信息定义为“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的信用信息”。这就明确了守法维度信用信息来源的国家性，不同于履约维度信用信息来源的私人性。
招标采购制度主要规范合同签订阶段的交易双方行为，涉及对合同主体之间的权利义务约定的监督。因此，招标采购行为主体的不法行为既有违约行为，又有违法行为。这使得招标采购领域既能产生经济信用信息，又能产生公共信用信息，是信用制度建设的重要领域。随着信用立法的推进，信用信息将在招标采购活动中有更广阔的应用空间，也将给招标采购工作带来新的机遇与挑战。
信用应用：信用立法发展及在招标采购领域的探索
关于信用立法征求意见稿，关注度较高的可能议题可概括为两个方面：
第一，信用立法的体系化。信用立法征求意见稿开篇就规定《社会信用体系建设法》适用于社会信用体系建设相关活动，章节上分为政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设、司法公信建设等方面，另外，还规定了征信管理、信用褒奖与惩戒等综合性规则制度，理论上属于信用基本法范畴。“社会信用法是信用立法体系的母法、基本法，应当发挥诚信价值观的引领功能，为经济信用、公共信用、政务诚信、司法公信等重要领域诚信建设提供顶层法律设计”④。后续还应有专门领域的信用法律法规予以配套和细化，当然也包括对已有信用法规的修改调整。“专门信用法以社会信用法为基础，细化和落实社会信用法的规定，不得与社会信用法抵触”⑤。
第二，信用立法的法治化。信用法制化的关键在于法治化。法制化不等于法治化。如果说法制化是指政策、制度等经立法程序后，具有法律公平之名，那么，法治化则还要考虑法律制度内容是否合乎法律应有的科学、规范，是否有悖于法律精神，使其具有法律公平之实。在过去二十余年的信用制度建设探索中，尤其在公共信用领域的制度化过程中，就出现了诸如失信惩戒不当联结、行政“黑名单”泛滥等非法治化问题，诟病颇多。
法治化最经典的表述即是“良法之治”⑥。信用立法法治化，一是要厘清权利与权力的边界。信用主体应当享有获得社会公正评价的权利，同时还享有隐私权、商业秘密权等。信用立法征求意见稿第六十条第二款对权利的保护作了原则性规定，“处理信用信息应当具有明确、合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对信用信息主体权益影响最小的方式”。政府等权力机关在提供好信用信息公共产品的同时，要切实保护这些权利，最终保障含有私人信息的信用信息稳妥地进入公共领域，满足市场经济社会人们相互之间快速建立信任的需要。二是信用规则的科学性、可行性问题。作为市场经济法律制度组成部分的信用制度，其科学的规则应当通过坚持符合经济发展规律的制定思路来确保，同时要考虑避免过度的人为干涉对市场经济运转机制造成妨碍。规则的可行性也是科学性的另一特征，主要体现在制定的规则能否简单有效实施，产生实际效果。如若实际上难以执行、无法执行，只会有损法律尊严，有害法治建设。三是坚持“法定”思维。一方面，信用信息尤其是公共信用信息，有关部门在采集、归集、共享、披露和利用等过程中，要遵守职权法定、内容法定、期间法定、程序法定等原则。没有法律依据，政府等国家公权力机构不能任意为之，以免再现“黑名单”满天飞之类的非法治现象。另一方面，法律被社会普遍尊重、遵守是实现法治的基础。个人、法人等主体的信用查询、申报等行为也应当有法可依、有法必依。
在招标采购制度的信用实践中，更要体现法治化。可以对照信用立法征求意见稿的基本精神与原则开展招标采购相关信用制度立法工作。较为重要的，首先有规范公共资源交易平台及信用采集、利用等，“法定”其与国家公共信用信息中心对接数据、服务等职能。其次是构建招标采购行业信用评价制度，全面覆盖招标采购信用应用场景。最后是探索如何遵循对信用信息主体权益影响最小的原则要求。比如，可以在招标采购过程中对参加竞争的投标人、供应商仅采纳招标采购货物与服务所属领域的守法失信信息，严格控制其他领域守法失信信息的采用。
管理进阶：招标采购困惑与信用立法带来的契机
招标采购制度自引入国内以来，在实践中发挥了巨大作用，并且还在不断完善中。然而，长期以来，面对串标围标、明招暗定等不法行为，因其发现难、认定难遂成治理难题。交易行为是双方之间的行为，第三者难以介入洞悉全部。加上大多数交易并非需求明晰、市场供给充分的简单契合交易，而是需要供求双方经过多轮沟通的复杂磨合交易，这就造成客观上既要允许交易双方的良性合理互动，又要禁止恶意同谋排斥竞争的两难。
由于信用制度的全面实施，为确保信用信息的完整性、准确性和有效性，管理者需要收集、审查招标采购全过程更丰富、更精细的信息，包括招标采购过程前后的信息、合同实际履行情况的信息，等等。对招标采购活动信息收集、利用的扩张必然导致管理范围的拓展，相关信息的透明度得到提高。而且对价格以及对应货物、服务价值等合同核心信息数据的掌握与分析，使得建立信息数据库，构建量化管理模型成为可能，最终有利于更科学、高效地指导双方公开交易，公共资源交易价格则有望成为商品市场价格形成机制的重要影响因素。
可以预见，随着信用立法不断发展，信用信息在招标采购等领域将得到广泛采用，信用担保、承诺信用等信用工具也将不断成熟完善，信用制度有可能与公开制度一起成为招标采购制度的两大关键机制。
（作者单位：宁波市鄞州区行政审批管理办公室）
参考文献：
①林兴勇,《失信惩戒是行政处罚吗？——我国行政学界争论的旧事重提》,载于《中国信用》2021年第5期.
②卢代福、刘云亮,《诚实信用原则的经济法解读》,载于《政法论丛》2017年第5期.
③④⑤王伟,《社会信用法论纲——基于立法专家建议稿的观察与思考》,载于《中国法律评论》2021年第1期.
⑥胡建淼,《法行天下》,法律出版社2017版,P216,《到底什么是“法治”——从柏拉图到哈耶克》.
（责编：彭淑荣）
