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关于规范国有企业集中采购的思考与建议

2023年02月08日 作者:袁静 高会晋 打印 收藏

国有企业是国民经济的重要支柱,也是使用国有资金实施招标采购的重要主体。国有企业招标采购项目多、资金规模大、影响面广,对于培育公平竞争的市场体系、促进招标采购市场的规范具有引领和示范作用。随着我国经济体制的发展和完善,国有企业加快转变经营机制和发展方式,创新采购模式,健全内部管控体系,在推进集中采购方面进行了积极探索并取得了明显成效。但也存在着对集中采购定义认识不到位、程序实施不统一、信息公开不一致、政策把握不全面等问题,亦存在通过集中采购规避招标、削弱竞争等现象。

国有企业的定义

我国现行法律法规并未就“国有企业”形成统一的定义,仅在《企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《财政部关于印发〈 国有企业境外投资财务管理办法〉的通知》(财资〔2017〕24号)、《关于印发〈国有企业公司章程制定管理办法〉的通知》(国资发改革规〔2020〕86号)《财政部关于印发〈国有企业境外投资直派财务负责人管理办法〉的通知》(财资〔2022〕5号)中对国家出资企业以及各文件适用范围内国有企业的定义作出了直接或间接规定。

综上,国有企业的概念比较宽泛,可广义理解为国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股及参股公司。国有企业不仅指纳入中央和地方国有资产监督管理机构监管的国有企业,也包括政府和其他部门监管的国有企业,例如中国国家铁路集团有限公司由财政部代表国务院履行出资人职责;中国雄安集团有限公司是由河北省人民政府出资设立的省属重点骨干企业,雄安新区党工委、管委会代表河北省人民政府履行出资人职责。上述国有企业均不属于国有资产监督管理机构监管,但其属于《必须招标的工程项目规定》(国家发展和改革委令第16号)中规定的国有企业。

集中采购的定义

政府采购法系中对“集中采购”有明确定义,本部分主要解释和讨论招标投标法系中的集中采购。

2014年,工业和信息化部制定《通信工程建设项目招标投标管理办法》(工业和信息化部令第27号,以下简称“工信部27号令”),明确通信工程建设项目已确定投资计划并落实资金来源的,招标人可以将多个同类通信工程建设项目集中进行招标。招标人进行集中招标的,应当遵守《招标投标法》及其实施条例、工信部27号令有关依法必须进行招标的项目的规定。招标人进行集中招标的,应当在招标文件中载明工程或者有关货物、服务的类型、预估招标规模、中标人数量及每个中标人对应的中标份额等;对与工程有关服务进行集中招标的,还应当载明每个中标人对应的实施地域。

2019年,推荐性国家标准《招标代理服务规范》(GB/T 38357-2019)规定,集中招标是指招标人对多个工程建设项目或一定时期内需重复分次分散招标的标的物实行归并,集中统一组织招标的模式。实施集中招标的,招标方案应明确集中招标的具体组织模式,包括中标人数量、每个中标人对应的中标份额及有效期等。

除此之外,国家现行招标投标法律法规及标准规范中未对“集中采购”或“集中招标”作出规定。为了适应市场主体,特别是大型国有企业广泛采用的集中招标采购方式的实践需要,为集中招标提供必要的法律依据,《招标投标法》(修订草案送审稿2020年9月版)中增加了集中招标的条款“招标人可以依法对一定时期内重复性采购项目或者不同实施主体的同类项目实行集中招标”,对集中招标作出原则性规定。

综上,建议将集中采购定义为将一定时期内不同需求主体重复和分散的同类工程、货物或服务需求进行整合归并,实现采购需求、采购程序以及供应商的适度集中,形成集中批量采购的规模优势、避免同类项目重复采购、降低采购频次和采购成本、获得更加优惠的采购价格、提高采购效率的采购组织形式。

集中采购的方式

采购有多种方式,招标是其中最常用的方式。根据《招标投标法》第二条“在中华人民共和国境内进行招标投标活动,适用本法”,国有企业开展集中招投标活动适用《招标投标法》及相关规定。需要注意的是,对于不属于依法必须招标的项目,可以区别适用其中针对依法必须进行招标项目的特别法律规定。企业已制定招标采购制度的,招投标活动还应按照企业招标采购制度执行。

实践中,国有企业集中采购的项目大多不属于《招标投标法》第三条所包括的工程以及与工程建设有关的货物、服务,不属于依法必须招标的项目,应当由采购人依法自主选择采购方式,包括招标和非招标采购方式,因此有必要对集中采购的非招标采购方式作出规定。例如,《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》(发改法规规〔2022〕1117号)和中国招标投标协会制定的团体标准《非招标方式采购代理服务规范》(T/CTBA 001-2019)中均指出非招标采购方式包括谈判、询比、竞价或者直接采购等。

综上,建议合理确定集中采购方式。依法必须招标项目的集中采购应当采用招标方式。非依法必须招标项目的集中采购可以采用招标或者谈判、询比、竞价、直接采购等非招标方式。

国有企业集中采购建议

国有企业实施集中采购对规范采购行为、营造良好的经营环境-提升企业采购降本增效水平具有重大的作用。目前,国有企业亟待解决的难题是如何统一、规范地开展企业集中采购活动,如何实现具有国有企业特色的集中采购,真正发挥出集中采购优化资源配置作用,实现采购效益最优化。针对国有企业在集中采购过程中存在的困惑与重点问题,提出以下建议。

建立健全集中采购相关组织机构

国有企业应当结合实际建立健全企业内部集中采购管理机构,形成科学决策、责权统一、有效监督的运行机制。集中采购有关工作可以由企业集中采购决策机构、执行机构及需求机构等相关机构共同完成。采购过程中应加强采购合规管理与法务管理、内部控制、风险管理的协同运作,加强统筹协调,避免交叉重复,提高管理效能。集团型国有企业可以在集团总部设立集中采购管理部门或单独设置集中采购机构,推进集中采购的统一管理。

制定集中采购管理制度

国有企业应当总结集中资格预审、批量采购、框架协议采购等集中采购的经验和做法,研究制定集中采购管理制度;合理界定集中采购的范围和内容,规范集中采购的标段划分和定标方式;完善集中采购的实施程序和定标方法;建立采购绩效评价和供应商评价机制;加强监督检查,保障国有企业集中采购活动规范有序运转。

制定集中采购目录和需求计划

鼓励国有企业汇总企业年度采购需求计划,结合历史采购数据,深入分析预测年度采购需求,并与企业年度综合计划、投资计划、财务预算协调对接后,合理确定年度集中采购目录,统筹编制集中采购实施计划、批次计划以及年度计划。除涉及国家秘密、商业秘密外,鼓励国有企业提前公开采购计划。

编制集中采购方案

国有企业应当结合采购标的物及市场调研情况,编制集中采购方案,依法合理确定采购方式、采购组织形式,资格、技术、商务条件,标段划分,评审办法,相关单位或部门的职责分工,集中采购批次和工作节点时间安排等。

合理确定采购方式

依法必须招标项目的集中采购应当采用招标方式。非依法必须招标项目的集中采购可以采用招标或者谈判、询比、竞价、直接采购等非招标方式进行采购。国有企业应当在企业采购管理制度中明确各类采购方式的适用条件,并根据项目特点和实际需要合理确定采购方式。

科学划分标段

鼓励国有企业充分研究集中采购标的物的规模数量和效益、技术要求或技术规格品种以及履约期限的统一性、关联性和差异性、市场潜在供应商的资格能力现状、竞争性及地域差异等因素,科学合理地确定集中采购项目的标段划分。

实施集中采购

国家现行招标投标法律法规中未对集中采购的实施方法做出规定,经对国有企业常用的集中采购实施方式进行调研分析,总结出以下3种:

1.集中资格预审。集中资格预审是指不针对单一项目,而是针对重复采购的特定标的物,采购人将后期多次集中采购的资格预审一次性完成,形成有明确有效期的合格供应商名单。国有企业在有效期内进行集中采购时,向名单内的合格供应商发出邀请。集中资格预审的有效期不宜超过两年。在集中资格预审有效期内,采购人应对名单内的供应商进行动态管理,并可以根据实际采购需要适当补充合格供应商;对名单内履约行为不合格的供应商,应及时进行清退。

2.批量集中采购。采用招标方式进行批量集中采购的,应当按照《招标投标法》及其实施条例规定的规则、程序等实施招标投标,每个标段应当确定唯一的中标人。采用谈判、询比、竞价、直接采购等非招标方式进行批量集中采购的,国有企业应当根据企业采购管理制度实施采购;同一个采购项目确定多家成交供应商的,集中采购文件应明确成交供应商选择确定规则、顺序以及分配采购合同的金额或者份额比例。

3.框架协议采购组织形式。采购人可以采用框架协议采购组织形式。采购人在第一阶段归集同类采购项目范围,提出预估采购数量,通过招标、谈判、询比等采购方式确定入围供应商名单,以框架协议约定工程、货物或服务的采购单价或定价方式、交易条件、协议有效期限等内容;第二阶段采购人或项目单位根据实际采购数量需求与供应商订立采购合同。项目单位根据框架协议提供的采购合同格式与签约供应商签订采购合同时,不得改变框架协议及其采购合同格式已经约定或禁止变更的实质性条件和内容。

推进集中采购活动信息公开

集中采购采用公开招标方式的,应当发布招标公告。依法必须招标的集中采购项目应当在“中国招标投标公共服务平台”或者项目所在地省级电子招标投标公共服务平台发布招标公告、中标候选人公示、中标结果公示等信息。鼓励自愿进行集中招标的项目依托互联网发布招标公告、中标候选人公示以及中标结果公示等信息。鼓励非招标方式集中采购项目依托互联网发布采购公告、预成交公示以及成交公告等信息。

提高集中采购电子化水平

依法必须招标的集中采购项目应当推进全流程电子化交易。鼓励非依法必须招标的集中采购项目实行全流程电子化交易。鼓励国有企业推进电子证照、电子签章、电子保函在集中采购领域全面应用和互通互认。

建立采购绩效评价和供应商评价机制

鼓励国有企业对集中采购的合法合规、效率、效益等进行评价分析,并根据绩效评价结果,及时改进集中采购策略及相关制度。国有企业应当推进建立统一、标准化的供应商管理和考核、评价制度,并将评价结果公开,应用于采购环节及供应链建设,与评价结果优秀的供应商建立长期、稳定的合作伙伴关系。

明确监管职责

国有企业应按照内部监督机制对集中采购活动实施内部监督。有关行政监督部门依法在职责范围内对国有企业集中采购活动实施行政监督。鼓励构建纪检监察监督、审计监督、社会监督等共同监督的体系,增强监督的协同性、针对性和有效性,防止国有资产流失。

结语

国有企业广泛采用集中采购方式已是大势所趋,必须兼顾“规范”与“效率”、“公平”与“效益”。既要在法律法规框架内,立足国有企业集中采购实际,又要明确政策界限,规范集中采购活动,还要尊重企业招标自主权,保障国有企业合法权利,推进国有企业集中采购工作专业化、集约化、信息化、规范化。


(作者单位:华杰工程咨询有限公司)

(责编:彭淑荣)


责编:彭淑荣
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