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关于《政府采购法》修订草案中信用制度的完善建议

2023年01月04日 作者:宋国涛 打印 收藏

  社会信用是市场经济的基础制度,是规范市场秩序、激发市场活力、维护交易安全的重要机制,党的二十大报告明确提出了“完善社会信用制度”的要求。政府采购作为市场经济国家对财政资金进行管理的重要手段,兼具经济调控、公共政策落实、权益保障等多项功能,随着我国社会信用体系的不断发展和政府采购领域信用机制的广泛探索和实践,信用制度已经成为政府采购制度体系中不可或缺的重要内容。

  2020年12月,财政部发布《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《旧草案》),在政府采购领域提出了信用体系建设的制度原则要求和具体信用惩戒规则。此后,2022年7月,财政部再次发布《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《新草案》),在明确规定“国家加强政府采购市场信用体系建设”的同时,也进一步丰富了政府采购市场的信用惩戒的适用规则。上述修订草案顺应了我国社会信用体系日益完善的发展方向和发挥信用创新监管机制功能的趋势,但仍存在有待完善和改进之处。尤其是在2022年11月《中华人民共和国社会信用体系建设法(向社会公开征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)发布,首次就我国社会信用体系建设进行统一立法,其对招标投标和政府采购领域信用建设作出明确规定,为完善政府采购信用制度提供了新的制度环境。本文拟在此基础上对《新草案》中信用制度的完善提出建设性的思考。

  明确加强政府采购市场信用体系建设的要求

  现代市场经济是以信用为基础的经济形态,信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面均具有基础性的作用。习近平总书记在十八届中央政治局第三十七次集体学习时指出,要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,使人不敢失信、不能失信。因此,政府采购立法应当顺应社会信用体系建设的发展趋势,总结吸收中央和各地政府采购实践中信用机制运用的经验和信用制度建设的有益探索,着重解决政府采购领域中多发频发的提供虚假材料谋取中标成交行为、串通投标行为、擅自变更中止或终止政府采购合同等违法失信问题,提高政府采购治理能力。

  具体而言,政府采购市场的信用制度应当分层次进行建构。第一,在原则层面,宜将《新草案》第一百零六条关于加强政府采购市场信用制度建设的原则性规定移至“第一章 总则”部分,如此既能够发挥对其他各章节中具体政府采购信用规则进行原则性引导和统领的作用,又能够为下位的法规、规章等提供立法依据。第二,《新草案》宜在总则之外,专设“政府采购信用建设”一章,对政府采购市场信用主体信用信息的归集、采集、公开、共享、查询和运用(如守信激励、失信惩戒)等分别作出针对性的规定,既吸收近年来各地社会信用综合立法的成果,又将财政部和各地发布的行之有效的政府采购信用规范上升为立法。

  增加政府采购信用评价制度

  信用评价是社会信用制度体系中发挥承上启下作用的部分,它一方面连接着信用信息采集、归集和共享,同时又为信用信息的运用奠定基础。信用评价规则为政府采购市场守信激励、失信惩戒及失信联合惩戒的发展要求提供了可能,是政府采购信用体系中不可或缺的组成部分。具体来说,《新草案》第九十九条从监督角度规定了对采购人、集中采购机制履约守信等的考核规则,第一百条在《旧草案》的基础上首次增加了对社会代理机构及其工作人员守法、履约守信情况进行监督评价的规定,但总体来看仍存在评价对象不全面、评价规则不系统等问题,宜进一步确立以下信用评价基本规则。

  第一,明确信用评价的主体。《社会信用法》第四条明确国家发展和改革委、中国人民银行为社会信用体系建设管理部门,承担综合协调和督促指导职责,其他行业主管(监管)部门负责本行业信用体系建设工作。因此,从立法的协调性角度看,《新草案》宜明确规定政府采购监督管理部门应当依法对政府采购市场主体开展信用评价,以公共信用评价为基础对政府采购各参与主体进行行业信用评价并向社会公开。第二,扩充信用评价的对象。《新草案》宜进一步扩大信用评价对象的范围,明确将采购人、供应商和采购代理机构、集中采购机构等政府采购当事人和与政府采购活动密切相关的评审专家均纳入信用评价的范围,为发挥信用机制独特的监管功能治理政府采购乱象提供“信用数据”支撑。第三,明确政府采购市场信用评价的标准。《新草案》宜明确规定政府采购信用评价坚持依法、必要、关联、公开透明等原则要求,确保信用评价保持客观中立,并明确信用评价的具体标准,如遵守法律情况、履约守信情况、获得法定奖励情况等,保证评价结果能够真实反映信用主体的信用状况。第四,明确信用评价的结果及其公开规则。《新草案》宜确立信用评价结果的有效期及结果公开规则,为行政机关或市场主体参考或使用信用评价结果提供基础。

  设立政府采购市场守信激励制度

  对守信主体进行信用激励既是发挥信用机制正向引导作用的重要途径,也是信用信息归集、信用评价等规则的重要制度目标,有助于培育市场主体的信用意识、形成人人守信的社会氛围。《社会信用法》不仅明确规定了国家建立完善守信激励制度、倡导和褒扬诚实守信的制度义务,而且设定了行政主体应当在法定权限内对信用主体实施信用激励的职责。作为政府采购领域基础法律的《政府采购法》,宜从贯彻落实上述立法原则出发,设立并细化反映政府采购市场特征的守信激励规则。

  第一,《新草案》宜对政府采购领域信用激励的对象作出具体规定,明确政府采购领域守信行为的概念和守信激励的各类对象,为依法激励和平等激励奠定规则基础,也为下位法设定具体的守信激励规则提供法律根据。第二,《新草案》宜对政府采购领域信用激励的方式与措施作出相应规定,明确设立适用于政府采购市场的包含便利公共服务、行政许可绿色通道和差异化行政监管、降低市场交易成本等在内的多元化、系统性激励措施,推动信用激励制度落地生根。如,可在《新草案》第五十一条和第七十九条规定的基础上,明确采购人应给予信用良好主体减免竞标保证金、履约保证金的信用激励。对此,《广东省社会信用条例》第二十八条和第二十九条设立的制定、更新守信激励措施清单规则值得借鉴。

  健全并细化政府采购市场失信联合惩戒制度

  失信惩戒是对失信行为进行事后制裁的责任机制,其目的在于通过责任的承担使得失信行为人产生避免再度失信的主观意愿。政府采购领域失信联合惩戒制度的建立,不仅是党和国家发展社会信用体系的重要政策要求,如中办、国办《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》等,也是贯彻执行国家发改委等部门《关于对政府采购领域严重违法失信主体开展联合惩戒的合作备忘录》等各部门推进政府采购信用联合惩戒规范的重要抓手。《新草案》仅在法律责任部分对政府采购的供应商、采购代理机构、评审委员会成员的失信行为规定了惩戒措施,未对当前存在的信用惩戒滥用、随意设置“黑名单”等乱象及信用联合惩戒问题进行针对性回应,存在进一步健全的空间。

  首先,《新草案》宜根据政府采购法律规范的规定对政府采购市场失信行为及其判断标准的规则进行明确规定,或列举常见的失信行为清单,以增强失信行为概念的法定性,提升失信惩戒的科学性、正当性和权威性。其次,《新草案》宜明确政府采购失信联合惩戒清单的制定权限与惩戒措施清单,实现失信惩戒的对象、范围和方式的法定化。最后,宜明确政府采购领域一般失信与严重失信行为的区分,并将常见表现情形依法予以列举,设定严重失信主体“黑名单”制度的法定条件,增强其规范性。

  完善政府采购市场的信用救济制度

  “无救济,则无权利。”社会信用体系建设既是构建以信用为基础衔接全监管环节的新型监管机制的重要前提,也与市场主体的经营权等权利义务密切相关,政府采购信用惩戒措施更是直接影响采购各方当事人的实际权益,因此,救济制度是信用制度体系中的必要组成部分。无论是各地的地方社会信用管理立法,还是中央与地方发布的政府采购政策文件都规定了社会信用领域的异议、投诉、复核、信用修复、行政复议、诉讼等救济制度,但《新草案》并未规定政府采购领域的信用救济制度,难以“保护政府采购当事人的合法权益”的立法目的。

  为确保“有权利必有救济”原则在政府采购信用制度中的落实,协调信用救济制度与既有的政府采购投诉制度的关系,《新草案》宜明确规定政府采购信用救济的途径及其逻辑关系,凸显政府采购信用制度的系统性和协调性。

  (作者单位:中共河南省委党校决策咨询部)


责编:彭淑荣
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