论政府应急采购法律制度的建构

“十三五”时期，我国政府采购制度改革取得重大进展。不过，在政府应急采购法律制度建设方面，仍然有待提升。特别是2020年初突然暴发的新冠疫情，使政府应急采购领域的制度建设问题随之凸显，对现行政府应急采购法律制度的弊端进行探究，对已有的法律规章及创新性应急规范加以完善，构建系统、完备、可操作性强的应急采购法律体系便显得尤为重要。

政府应急采购法律制度的不足

具体来说，政府应急采购法律制度缺乏以下核心因素：

缺少具体采购方式与程序指引

《政府采购法》《招标投标法》等法律规范对因不可抗力事件或涉及抢险救灾而实施的政府应急采购行为，在采购方式和采购程序方面较少涉及；《突发事件应对法》对于应急物资的保障主要集中于日常储备保障，而对突发事件发生后应急物资采购活动关注不足。为及时满足疫情防控的实际需求，财政部制发了《关于疫情防控采购便利化的通知》，建立了应急采购“绿色通道”。但其并未规定具体的应急采购方式与程序，实践中存在一线采购人员无所适从等问题，也容易导致非法的采购行为发生。

政府应急采购的启动与终止条件模糊

政府应急采购的启动与结束条件，即常态采购与应急采购之间的转换标准问题。转换标准问题关乎公民权利保障与防止公权力滥用。

通过对我国政府采购及突发事件应对的基本法律梳理发现，一方面，启动（或终止）政府应急采购的标准比较模糊，另一方面，启动（或终止）政府应急采购的实质标准虽一般规定为突发事件的发生（或结束），但标准相对僵化。

现行政府采购救济机制的不足

政府应急采购与常规政府采购最大的区别在于采购方式与程序的简化，追求的是灵活性，引发了效率与公平的价值矛盾，这便需要设置政府应急采购救济机制平衡效率与公平。但根据《政府采购法》第八十五条的规定，政府应急采购不适用该法。从文义解释看，这意味着政府应急采购的供应商无法就采购活动向采购人提出质疑，向政府采购监督管理部门提出投诉。

政府应急采购法律制度的具体内容

应对处置突发事件，必须在短时间内有效实施相对稳定的策略和方法，而不能放任采购主体各行其是。因此，只能通过预先构建应急采购行为体系，为即将到来或已经到来的突发事件提供行为指引。应总结过往处置突发事件的经验、制度并结合系列创新性应急规范加以完善，构建理性与经验并融、机制与体制并行的应急采购法律体系，缓解突发事件的不确定性与法律规范之间的确定性存在的天然矛盾。在政府应急采购制度的微观构建中，应关注以下内容：

政府应急采购的方式

即便在新冠疫情等突发事件下，政府应急采购也需要以效率为主要价值目标，仍需要遵循公平竞争、公开透明的政府采购原则。政府应急采购方式应沿用《政府采购法》规定的采购方式，以公开招标等竞争性采购方式为主，审慎使用非竞争性手段。

1.缩短公开招标或限制性招标方式的期限。在应急需求下，建议借鉴《欧盟委员会关于与 COVID-19 疫情相关的紧急情况下使用公共采购框架的指南》，以缩短招标时限，加速政府应急物资采购运作，提升供给效率。结合我国《政府采购法》的现有规定，可以在紧急情况下，将公开投标的截止日期由“不得少于二十日”的规定，缩短为“不得少于十日”。

2.有条件地适用非竞争性采购方式。只有在竞争性采购方式无法符合实际应急需求时，再考虑适用竞争性谈判等非竞争性采购方式。若选择非竞争性采购方式须满足“不可抗力事件”的要求。

3.鼓励地方政府创新应急采购方式。各地方政府及其部门基于属地管理原则，承担应对处置本地区突发事件的重要职责。中央财政部门可以授权地方政府及财政部门在授权范围内，坚持效率原则、合理价格原则，因地制宜地创新采购方式，例如“互联网+”采购、不见面采购等。

政府应急采购的启动、终结要件

政府应急采购的启动与终结要件需要得到进一步明确，其中包含主体要件、实质要件及形式要件。

1.主体要件。根据现有的法律规范、实践操作以及理论研究来看，应“由财政部门依法定职权启动紧急采购”。在主体要件的认定上，还需要结合应对处置突发事件所遵循的属地管理、分级管理原则以及我国财政预算分级管理制度，建议将启动或终结应急采购职权主要根据突发事件的影响范围分散赋予地方财政部门。只有面对特别重大级别的“非常规突发事件”时，由中央财政部门依照法定职权启动或终结政府应急采购。

2.实质要件。因为突发事件有等级之分，较轻等级的突发事件没有开展应急采购活动的必要，所以突发事件的出现不会必然引发应急采购活动，是否启动政府应急采购需要结合突发事件的实际影响综合判断。结合《突发事件应对法》的分级管理原则，可以将启动应急采购活动的实质要件量化为重大级别以上的突发事件。

3.形式要件。我国应急管理的实践操作对启动应急采购的形式要件是统一的，均由财政部门在突发事件发生后下发授权文件，允许各采购主体开展应急采购活动。为了保证政府应急采购活动运行的整体性、连续性，建议以财政部门制发的以终止应急采购授权为内容的文件作为结束应急采购活动的标志。

需说明的是，新冠疫情不等同于自然灾害等突发事件，其零星暴发的特点，也启发我们不应将应急采购权“一刀切”式地全部收回，可考虑将开展应急采购的权力转移至省级财政部门，在必要时，由市县级财政部门向省级财政部门申请启动应急采购，最后根据突发事件的发展情况来判断停止授权与否。  

政府应急采购救济机制要点

围绕政府采购质疑与投诉机制构建政府应急采购权利救济机制，应注重以下要点：

1.适当扩大救济主体范围。在政府应急采购领域中，由于行政权力的相对集中，合法权益最容易遭受损害的并非投标供应商而是潜在供应商。在政府应急采购救济机制的构建思路中，需要重视潜在供应商这类群体，将其纳入救济主体的范围之中。

2.审慎适用暂停采购制度。应急采购活动带有明显的公共利益目的，因此不同于常规政府采购活动。在政府应急采购活动中，需要着重以处置应对突发事件、保障公民生命健康安全等公共利益为重点判断标准，对于财政使用效益等公共利益以及私人利益应当在事前或事后阶段予以保障，而不能通过事中的暂停采购活动来保护相关利益，除非采购方式和程序严重违法。

3.明确应急采购协议的法律性质。将2019年最高人民法院公布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》中行政协议的具体概念与2020年9月8日财政部《对十三届全国人大三次会议第10154号建议的答复》中政府应急采购概念加以比较，可以发现，政府应急采购协议在目的、主体、意思和内容四方面与行政协议的内涵一致，属于行政协议的范畴，应当适用法定的行政协议救济渠道对（潜在）供应商的合法权益予以保障。

基金项目：陕西省社科基金“重大疫情下陕西省政府应急采购法律问题研究”（课题编号：2020E004）的阶段性研究成果；西北政法大学地方政府法治建设研究中心“法治政府建设研究生科研创新英才项目”（课题编号：DFFZ20210001）的阶段性研究成果。

（作者单位：西北政法大学）