“创新采购方式”：一种新的政府采购方式

财政部最近向社会公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法》（修订草案征求意见稿），其中最令人瞩目的改变是，增加了一种新的政府采购方式，即创新采购方式。

什么是创新采购方式

创新采购方式的名称很容易引起人们的误解，以为是要对政府采购的方式进行改革创新。其实，创新采购方式是一种政府采购方式的名称，是修订草案为创新产品的采购而专门设计的一种采购方式。举一个例子，大家会更容易理解。1989年，苏联在巴黎航展上展出了最新研制的苏27和米格29两款战斗机。这两款战斗机先进的机动性能和隐身性能引起了美国军方极大震动。为了保持美国对苏联的军事技术优势，1990年美国启动了第五代新型战机研发，由洛克希德马丁公司牵头，与波音和通用动力公司组成联合体，以YF22为代号进行研发；同时，由罗斯洛弗公司和麦道公司组成联合体，以YF23为代号进行研发。1991年，经过对两个团队的研发产品进行比较后，洛克希德马丁公司的研发产品YF22获胜。据说YF22的雷达反射面积只有一平方米，一般雷达根本无法发现，实现了飞机隐形。YF22后来被定型为F22猛禽战斗机，每架飞机售价1.5亿美元。美国军方与洛克希德马丁公司签订了采购合同，至今共生产了187架。美国军方研发订购F22猛禽战斗机的采购方式，就是我们所说的创新采购方式。

创新采购方式主要用于市场没有商业化销售，且供应商不会主动研发生产的产品的采购。在市场经济环境下，一般只要有需求就会有供给。甚至有的制造商还会主动创造需求，以便增加供给。但是对于技术特殊、不会形成持续性市场需求的产品，制造商是不会主动进行研发生产的。例如，政府为了治疗特殊职业病人而需要的药品，如果没有政府的支持和购买，一般医药公司是不会去主动研发的，因为这种药品的市场太小，没有商业价值。再比如，汽车制造厂为了保持行业领先地位，需要专门研制一款汽车发动机供其新款汽车专用，这样的研制只能由汽车制造厂与发动机制造商合作研发，研发成功后专供给汽车制造厂使用。在进行以上药品的研发时，医药公司与政府合作进行研发，双方共担风险，且研发产品由政府全部购买。由于政府采购的公益性质，如果研发的药品有其他采购人愿意购买，政府则予以支持和鼓励。汽车制造厂与发动机制造商合作研发的产品是汽车制造厂专供产品，汽车制造厂是以盈利为目的的商业化企业，将凭借发动机的核心竞争力，在市场竞争中占有有利地位。研发的发动机是汽车制造厂的专利，只能由其独家享有。

如何进行创新采购

创新采购分为两个阶段，订购和首购。

订购阶段

订购阶段是采购人通过竞争确定首购产品供应商的过程。订购阶段与政府采购的竞争性谈判过程类似，分为概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品试用及评审四个步骤。

1.概念交流。概念交流是形成谈判文件的过程，谈判小组与供应商进行交流，确定创新产品应用场景、主要功能或者绩效目标；项目研发以及购买创新产品的最高费用、最低质量和服务标准、交付时间；减少供应商规则；研发中期谈判约定；响应文件要求和响应时间等谈判文件必备内容。

2.研发竞争谈判。研发竞争谈判是确定研发供应商的过程。谈判小组分别单独与供应商进行谈判，对供应商的研发方案进行研究、讨论，找到优化路径，细化研发方案。供应商根据谈判交流情况，确定研发方案。谈判小组采用综合评分法对研发方案进行评审打分，采购人按照总分确定至少三个研发供应商并分别签订研发合同。

3.研发中期谈判。研发中期谈判是研发合同履行的过程。由于研发合同履行中会随时出现新的问题，采购人应与供应商进行多次中期谈判，研究解决出现的问题。采购人与供应商根据研发合同约定，在研发不同阶段就研发时间、标志性成果、成本补偿范围和限额等问题进行谈判。谈判应在每一阶段开始前完成。约定期限到期后，供应商应提交成果报告和成本说明，采购人据此支付研发成本补偿费用。供应商未按照约定完成阶段性成果目标的，研发合同终止。  

4.产品试用及评审。产品试用及评审是确定首购产品的过程。研发期结束后，供应商按照研发合同要求提交创新产品样品或者完整的解决方案等研究成果。采购人组织对创新产品进行试用或者基础设施改造和项目试运行验收。采购人对通过验收的创新产品，应当支付全部研发、试制或者改造费用。采购人还应按照研发合同约定的最终评审规则，确定性价比最优的创新产品为首购产品。

订购阶段具有极高的技术风险，研发工作可能成功也可能失败。如果失败，采购人和供应商共同承担风险。

首购阶段

首购阶段是在创新产品研发成功的基础上进行的，采购人与首购产品供应商签订期限不超过三年的创新产品购买合同。首购阶段对供应商而言也具有一定的风险，主要表现为商业风险。供应商需要独立承担商业风险，包括由于市场波动造成的原材料、人力资源等的价格波动。如果因技术改进、服务升级需要调整费用的，采购人与供应商协商一致可以调整合同，但不得超过合同金额的百分之十。

政府采购不限制创新产品进行市场销售。如果经国家有关部门论证可推广使用的，可以以首购价格作为最高限价向其他采购人推广应用。

增加创新采购方式的意义

创新采购是根据政府采购的新变化应运而生的。传统的政府采购内容包括工程、货物和服务，通常都是成熟产品。现行《政府采购法》的七种采购方式都是为市场上现有可供购买的产品销售，或者采购人可以通过专门定制购买而设计的。如果采购人需要专门研发某种产品，且研发的产品除了采购人以外不会再有其他销售对象时，现有的七种采购方式就都不能满足要求。因此需要有专门的采购方式，这就是创新采购方式的意义。创新采购方式可以满足以下情形下的采购需要：

创新产品采购的需要。对市场已有产品不能满足部门自身履职或者提供公共服务需要，例如医疗卫生领域防治新冠疫情的疫苗、军事采购领域对新装备的采购需求。

政府职能转变带来新的采购需求。《政府购买服务管理办法》发布后，政府为了转变职能，推进政事分开和政社分开，向社会购买各类服务满足人民群众日益增长的公共服务需求。有些特殊的服务内容，例如特殊养老服务、儿童福利服务、残疾人服务等没有形成标准化的服务产品，或是其他没有形成成熟的市场，需要政府扶持供应商进行研发，由政府进行购买的产品。

技术进步的需要。公共交通、智能化城市建设等网络化基础设施建设项目出现的新技术或者新理念，形成了新的管理模式。采用新技术、新理念、新模式能够明显提高绩效目标。

新增政府采购主体的需要。公益性国有企业纳入政府采购后，政府采购的标的由主要为终端产品和消费产品，增加了中间产品或半成品，以及新材料、新技术。在生产经营活动中，为了提高绩效、降低成本，需要针对其特殊行业领域研发专门的技术、设备、材料等。

创新采购是《政府采购法》修订的一个亮点，填补了政府采购方式的空白。但是，创新采购方式的名称仍值得商榷。根据创新采购方式的特点，建议将这种采购方式命名为“合作研发采购方式”可能更为妥当。