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目前，政府采购与工程招标中，投标人所投产品包括材料、设备、仪器仪表、家具用具等，一般仅以“通用商品名称+规格型号”表示，没有标明特定商品名称、规格型号、性能或技术指标、生产厂家等。大多数投标人在对采购文件和招标文件技术规格、参数或清单项目特征进行复制粘贴、承诺响应后就提交了投标文件。在评标过程中，是否标明特定商品的关键信息，都不影响投标文件的有效性。这是政府采购与工程招标项目合同执行过程中出现“断层”的主要原因。
采购文件和招标文件的“实质性要求和条件”包括技术规格、参数和清单项目特征。所谓实质性要求和条件，根据《民法典》第四百八十八条，一般理解为“合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等”。个别采购文件与招标文件甚至只针对“合同标的”提出要求，而对组成以及辅助形成“合同标的”的材料、设备等没有提出要求。这是中标人“弹性”执行合同的主要原因。“合同标的”与组成以及辅助形成“合同标的”的材料、设备等属于不同的两个层级。材料、设备、仪器仪表、家具用具等价廉物美，“合同标的”才有可能物有所值或物超所值。在评标过程中，即使没有提供组成以及辅助形成“合同标的”的材料、设备、仪器仪表、家具用具等的产品名称及其他关键信息，也不能直接作废标处理。这是政府采购与招标项目合同履行以次充好、质次价高大行其道的重要原因。
现象与问题分析
投标不标明特定商品名称、规格型号、性能或技术指标、生产厂家等影响合同标的的关键信息，是由多种原因引起的。主要表现在以下三个方面：
第一，把复制粘贴技术指标或清单项目特征并承诺响应，视为对采购文件或招标文件“实质性要求和条件”的响应。如某智慧校园网络系统设备采购项目，该项目由综合布线系统、计算机网络系统、一体化机房系统、视频监控系统、校园智慧广播系统和智能录播教室系统等系统组成。招标人对组成系统的子项目均标明了通用名称、技术规格与参数、数量、单位、单价、合价、总价。某中标人在复制粘贴了项目名称、技术规格与参数后，在“技术响应偏离表”对应的是否响应栏目中申明了响应，投标报价在复制粘贴了采购文件的技术规格与参数表后，对单价、合价以及总价进行了大幅度优惠。“技术响应偏离表”和投标报价文件，均没有标明特定商品名称、技术指标或性能、生产厂家等信息。产品或品牌不同，技术指标或性能不可能全部相同；产品或品牌、技术指标或性能、生产厂家不同，价格也有不同。即使是同一产品，公司本部与控股企业或联营厂家出厂的产品，也有差异。这种不与特定产品或品牌、技术指标或性能、生产厂家、价格等相对应的投标技术响应和报价，实质上是应付式的投标，根本没有从项目实施角度认真响应采购文件的“实质性要求和条件”。
第二，把法律制度对采购文件或招标文件编制的要求，等同于对投标文件的要求。目前，采购文件或招标文件对投标文件的要求，主要偏重在文件组成目录及内容、格式、盖章签字的完整性和材质、规格型号或尺寸等通用要求上，也就是投标文件的形式上，没有强调与特定商品直接对应，对是否标明具体产品或品牌、性能或技术指标、生产厂家等，也没有提出明确要求。即使“技术响应偏离表”和“投标报价书”没有与具体产品或品牌及其规格型号、性能或技术指标、生产厂家等相对应，也不影响中标。这主要是因为没有正确理解法律制度对招标文件编制的要求而造成的。《政府采购法》《招标投标法》规定不能“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，不能“以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”，并不等于不能要求投标文件标明具体产品或产品的规格型号、性能或技术指标等影响合同价款的“实质性要求和条件”。《民法典》也明确规定：要约的意思表示应当“内容具体确定”。通用商品一般都有几个、几十个，甚至上百个具体商品，以通用商品名称投标，显然不符合“内容具体确定”的要求。
第三，把采购和招标投标活动原则，等同于政府采购和工程招标的目的。政府采购和工程招标的原则是公开、公平、公正和诚实信用，政府采购除应当遵循通用原则外，还应兼顾国家经济和社会发展政策目标。政府采购和工程招标的原则不是政府采购和工程招标的目的，《政府采购法》《招标投标法》制定的目的也不是政府采购和工程招标的目的。政府采购和工程招标的目的主要是满足使用需要且实现物美价廉、物有所值或物超所值。一些采购文件和招标文件没有正确理解政府采购和工程招标投标活动原则与目的的关系，误以为公开、公平、公正就是让所有人、所有产品都能参加投标和中标，因此对采购或招标需求中的技术规格与参数或清单项目特征的描述仅仅停留在通用商品名称、通用商品技术规格与参数和清单项目特征，如材质、规格型号、安装位置及尺寸、材料配合比等层面，致使投标人在投标环节没有从项目实施角度认真考虑资源配置及相应价格，通过采购或招标确定的中标人在投标要约提供的资源及其中标价格内无法按照项目真实需求完成中标项目。如某计算机网络系统（全光网）采购项目，核心产品为OLT光线路设备。采购人根据项目特点，对OLT光线路设备的技术规格与参数，如主控板交换容量、MAC地址、槽位最大宽度、支持业务无阻塞转发、芯片设计、支持内置刀片服务器、任一链路一键网络诊断等都进行了具体描述。后来，因认为具有倾向性而删除了采购文件中列示的具体技术指标，仅要求所填报的产品必须具有这些功能。开标时，有近20家企业参与投标。按照采购人最初的描述，目前国内只有中兴、华为两家的产品能满足采购要求。因为招标人是某重点中学新建项目，含初中、高中，需在学生素质教育与教学改革方面进行重点创新，无论是学校硬件建设还是软件配置都定位比较高。由于技术规格与参数调整，一家没有取得中兴、华为产品授权的企业因报价最低而成为第一中标候选人。该中标候选人在中标后即使能够取得中兴、华为产品的授权，在其投标报价内也无法实施该项目。原因是该采购项目OLT光线路设备预算价为148000元/台（实际上是厂商报价），数量为2台，第一中标候选人的中标价为88800元/台。只要实施该项目，仅OLT光线路设备就要直接亏损合计118400元。因采购人拒绝调整价格，该项目在评标结束后近两年都一直没法实施。
对策与建议
采购项目技术规格、参数和工程招标清单项目特征是采购人和招标人对项目的基本要求，但并不是因此而排斥获得更多的功能或更好的材质，而且要实现这些基本要求也必须与特定商品对接。在满足技术规格、参数和工程招标清单项目特征要求的前提下，要求投标人结合特定商品、规格型号、性能或技术指标、生产厂家等影响项目质量与价格的关键信息进行科学的响应和合理的投标报价，是深化政府采购与工程招标投标改革面临的重要课题。为此，笔者提出以下对策与建议：
第一，完善相关法律制度，明确要求投标文件应当以特定商品信息响应采购文件和招标文件技术规格参数和清单项目特征并合理报价。采购文件、招标文件与投标文件是不同层面的法律概念，不能混为一谈。《民法典》第四百七十二条至第四百八十条规定：要约邀请是希望他人向自己发出要约的表示，拍卖公告、招标公告、招股说明书、债券募集办法、基金招募说明书、商业广告和宣传、寄送的价目表等为要约邀请；要约是希望与他人订立合同的意思表示，要约的意思表示应当内容具体确定，并表明经受要约人承诺，即受该意思表示约束；承诺是受要约人以通知的方式作出的同意要约的意思表示。可见，采购邀请书或招标公告以及一同发布的采购文件或招标文件是要约邀请，投标文件是要约，中标通知书是承诺。接受要约邀请而提出要约，必须对采购文件与招标文件的内容作出具体响应，而不仅仅是对要约邀请进行复制粘贴并在其后加上响应二字了事。招标文件是要约邀请，可以抽象化，也可以在不影响公开、公平、公正的前提下更加具体化。只不过为了维护公开、公平、公正，在更多的情形下可能只能抽象化。而投标文件必须具体化。特定商品的技术指标，可能有高有低，甚至可能全部高于或低于采购文件和招标文件的要求，因此更需要具体化。只有将采购文件和招标文件的内容落实到具体产品、规格型号、性能或技术指标、生产厂家等关键信息上，孰优孰劣、孰高孰低，才能合理评判。
第二，与民法相对接，进一步明确行政法、民法的适用事项。民法、行政法与刑法是我国法律体系的三大组成部分，各有各的调整范围，特别是民法与行政法之间更不能错位，民事活动适用民法，行政行为适用行政法，政府采购与招标投标活动即包括民事活动，又包括行政行为。在两类法律的调整范围内运行，更应当科学厘清两者各自的适用范围，界定哪些事项受行政法约束，哪些事项受民法约束。一般来说，采购文件和招标文件发布前的行为属于行政法的调整范围，发布后民事主体双方的行为属于民法调整的范围。《政府采购法》《招标投标法》中对采购文件不得“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，以及招标文件不得“以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人”等规定，属于行政法调整的对象，应按行政法的要求实施并监督。若采购人和招标人没有遵循行政法的规定，应由相关监管部门对其进行处罚，而不能对民事行为的另一方或以中止合同的方式进行处罚。而投标文件是要约，中标通知书是承诺，合同是民事活动当事人经过协商一致达成的协议，合同履行与中止、终止以及争议调解、仲裁与诉讼等，属于民法调整的范围，应当按照民法的要求实施。民事主体的任何一方违反合同约定，都应按照民法的规定进行处理，而不是以行政手段压迫民事主体另一方被动接受。凡采购文件和招标文中有缺少或错误的内容，应由采购人或招标人承担行政责任。民法的核心是保护民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益不受侵犯。投标要约自愿以最好的产品、最优的服务和最低的价格为采购人或招标人提供产品、工程和服务，是民法提倡的行为，同时也受民法保护。机械地以相关部门或机构发布的过去的数据确定预算，测算未来项目的市场成本，不符合市场经济的规则。
