政府投资工程总承包项目承发包探析

2019年12月，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）正式印发，并于2020年3月1日开始实施。《管理办法》进一步规范了房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包这一形式的适用范围和要求，对提升工程建设质量和效益起到积极的作用。但在办法具体落地实施过程中，部分采购人和采购代理机构对不同资金性质的工程总承包项目的法律适用不能正确区分，对部分条款理解不到位。为了做好工程总承包项目，笔者结合已成功实施的某工程总承包项目，对政府采购工程的法律适用和发承包要点进行解析，并给出相应操作建议。

项目基本情况

某政府机关新建培训中心项目和办公楼（在用）装饰装修项目已经有关部门批准建设，其中新建培训中心项目总投资1亿元，办公楼（在用）装饰装修项目总投资0.2亿元，资金来源全部为自筹，新建培训中心竣工验收后拟在电教室采购安装400台计算机，预算费用约250万元。

政府采购工程的法律适用

《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）规定，建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。依据项目属性和资金性质，结合《招标投标法》《政府采购法》对政府采购工程的衔接适用相关规定，新建培训中心项目、办公楼（在用）装修项目和电教室计算机采购分为三个合同包进行采购，新建培训中心项目采用公开招标方式，适用《招标投标法》及其实施条例，电教室计算机采购适用《政府采购法》及其实施条例，其中办公楼（在用）装修项目采用竞争性磋商方式进行采购，计算机采购采用公开招标方式进行采购。相关分析如下。

《招标投标法》《政府采购法》两法中涉及的工程，包括工程本身以及与工程建设相关的货物和服务。其中，工程特指建设工程，一般涵盖建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；与工程建设有关的货物，特指构成工程不可分割的组成部分，并且为实现工程基本功能所必需包括的设备、材料等；与工程建设有关的服务，特指为完成工程所需的勘察、设计、监理。结合政府采购工程招投标实际，《政府采购法》第四条明确指出，政府采购的工程，包括与工程建设相关的货物和服务，采用招投标方式的适用《招标投标法》。与建筑物和构筑物新建、改建、扩建无关的政府采购工程，包括单独的装修、拆除、修缮等，不属于必须进行招标的工程建设项目，适用于《政府采购法》及其实施条例，可以采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源方式（符合特定情形的）进行采购。《政府采购法实施条例》第二十五条和《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》（财库便函[2020]385号）也提供了明确的依据。

某新建培训中心项目属于两法规定的建筑物新建工程，资金性质属于财政资金，总投资1.4亿元，采用EPC方式进行招标。依据《政府采购法》第四条和《政府采购法实施条例》第七条之规定，应当适用招标投标法进行招标。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第八条规定：工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。因此，该EPC项目应当采用公开招标的方式选定承包人。

上述新建培训中心电教室计算机采购项目在工程竣工验收后进行采购，不是该项工程所涵盖的不可分割的组成部分。不可分割一般指离开了建筑物或者构筑物主体就无法实现其使用价值的货物，如门窗属于不可分割，但计算机就与建筑物和构筑物的基本使用功能无关，故该批次计算机采购应当适用政府采购法。依据《河北省政府集中采购目录及标准》（冀财采[2020]12号）规定，政府采购货物、服务选择标准为单项或批量采购预算金额省级（含雄安新区本级）为50万元（含）以上，设区市级为40万元（含）以上，县级为30万元（含）以上。政府采购工程采购限额标准为60万元（含）以上。政府采购货物、服务公开招标数额标准为200万元（含）以上。因达到公开招标限额标准，该项目计算机采购应当采用政府采购公开招标方式进行采购，且台式计算机和便携式计算机均属于集中采购目录内品目，故应委托河北省政府采购中心进行采购。

办公楼（在用）装修项目因建筑物已经投入使用多年，其装修装饰项目属于《政府采购法》中明确的单独的装饰装修，应依据采购主体和资金属性适用于政府采购法及其实施条例。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条第五款中规定，按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目应采用竞争性磋商采购方式采购。

工程总承包项目的发承包要点分析

工程总承包不是设计和施工总承包的简单累加，目的是向业主交付最终产品的服务，是将整个工程项目进行整体构思、全面安排、协调运行的一体化的承包体系。这一体系改变了此前的分阶段工程管理模式，使工程建设项目管理更加符合工程建设的规律。统计数据显示，发达国家建筑市场采取工程总承包形式的占比达到50%。

工程总承包项目设计和施工深度交叉，最大的优势在于能够有效降低工程造价。设计阶段对工程造价起到决定性影响，设计阶段能够确定工程造价的90%，施工阶段仅有5%左右的影响空间。因此，在设计阶段实行限额设计，能够通过优化方案大幅降低工程造价。

在传统施工承包模式中，施工和设计是独立的，双方难以形成联动，从而导致造价和使用功能上的差异。设计和施工过程的深度融合，能够在确保工程质量的前提下，较大幅度地降低费用。工程总承包模式的优势在于，一是设计阶段属于比较抽象的工作，能够以较低的成本实现设计修改优化，同时不会对项目投资产生决定性的影响；二是工程总承包模式能够大幅缩短建设周期，确保工程质量，实现设计、采购、施工、试运行等全过程的质量管控，消除质量不稳定的因素；三是设计、采购、施工、试运行各阶段的深度融合，能够在设计阶段就发挥新技术、新工艺的指导性，充分考虑施工的便利性，及时发现设计中可能存在的问题，从而确保工程质量，缩短建设周期。

为进一步推进工程总承包这一模式，近年来，国家和部分省市陆续出台了相关规定。以河北省为例，该省住房和城乡建设厅印发了《河北省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（冀建建市〔2021〕3号），为工程总承包的实施提供了依据。以本文案例为例，某政府机关新建培训中心和办公楼装饰装修均采用EPC模式，其中培训中心新建采用整体工程总承包，办公楼装饰装修采用专业工程设计施工总承包。合理设定招标采购中投标人的资质、资格要求，是充分发挥招标采购竞争，从而达到采购利益最大化并使采购合同顺利实施的重要因素之一。

依据《管理办法》及省级监管部门相关规定，工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体；在招标文件编制环节，重点应包括投标人须知、评标办法和标准、拟签订合同的主要条款、发包人要求、建设单位提供的资料和条件、投标文件格式，以及要求投标人提交的其他材料；在评标办法设定上，应采用综合评估法，评审因素主要包括工程总承包报价、项目管理组织方案、设计技术方案、施工组织设计或者施工计划、设备采购方案、质量安全保证措施、工程总承包业绩及企业信用等；在合同采纳方面，应采用总价合同，合同价格应当在考虑充分竞争的基础上确定，除招标文件或者工程总承包合同中约定的调价原则外，一般不予调整。

需要特别指出的是，政府投资的工程总承包项目应严格落实政府采购政策，主要包括节能产品政府采购；环境标志产品政府采购；政府采购促进中小企业发展；政府采购支持监狱企业发展等。

此外，通过多年实践经验来看，要做好政府投资工程总承包项目，必须准确理解政府采购工程的概念，理清边界，准确适用《管理办法》对不同资金性质项目的规定，才能确保项目的顺利实施。