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英国利用政府采购政策促进中小企业发展的做法及启示

2022年10月08日 作者:姜爱华 魏源宏 打印 收藏

英国政府非常重视中小企业发展,积极发挥政府采购扶持中小企业的政策功能,财政部、教育部等17个中央部门均制定了中小企业行动计划,明确各年度政府采购扶持中小企业目标及执行情况,皇家商业服务(Crown Commercial Service,简称CCS)对中小企业的采购支出逐年上升,2020-2021财年已达25亿英镑,占CCS总支出达12.5%。2021-2022财年上半年,这一比例又有提升,达13.4%。

表1显示,截至2021年1月,英国三类企业(中型、微型和小型)数量均稳步增长,其中增幅最大的是微型企业,参与CCS政府采购计划的中小企业数量也不断增加。2020年1月,英国政府加大预留小额采购力度,提高各类采购活动金额阈值,将低于阈值的采购项目授予中小企业,扩大中小企业参与规模。在新冠肺炎疫情的冲击下,参与CCS政府采购计划的中小企业数量依然在增加,可见英国政府采购政策较好地发挥了促进中小企业发展的功能,为中小企业抵御疫情冲击起到了支撑作用。


英国政府采购支持中小企业发展的主要做法


明确政策导向,引导采购人支持中小企业

一是出台法律法规。一方面,发布《关于支持小型企业市场准入条款的指南》,明确对大型项目分包的要求,要求政府采购中标的大型企业对当地中小企业进行合同分包,拆分大型采购合同,要求总承包商提供分包商的联系信息,确保形成包含中小企业的供应链,提高中小企业参与机会;另一方面,明确对支付程序的法律要求,《公共合同条例》(The Public Contracts Regulations 2015,简称PCRs)要求采购人有完善有效的集中支付系统,并有责任确保供应商(尤其是中小企业)了解支付程序,内阁办公室(the Cabinet Office)发布法律指南,规定公共部门采购人应于7日内确认发票是否应当支付,完成货物交接、工程验收等环节,确认付款责任,不符合支付要求的款项应及时告知供应商,超出期限则发票视同有效(在30天内支付无争议的发票)。二是根据具体情况调整预留小额采购(Reserving below threshold procurements)阈值。英国政府每两年对阈值进行一次调整,2020年为帮助中小企业应对新冠肺炎疫情冲击,英国政府提高小额采购阈值,规定货物类采购金额阈值为122976英镑,工程类采购金额阈值为4733252英镑,服务类采购金额阈值为663540英镑,分别上升约4.1%、4.0%、7.8%,在进行低于阈值的采购活动时,采购人的公开招标活动可以限定只有中小企业参与竞争,帮助中小企业抵抗疫情冲击。三是引入政府绩效评价机制,英国中央政府部门每季度报告政府采购合同的关键绩效指标(KPI)报告,包括对中小企业采购支出、分包情况,同时对中小企业进行问卷调查,形成采购满意度指标,将报告中的各项指标充分应用于政府绩效评价中。


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优化采购流程,消除参与门槛

英国政府着力优化政府采购流程,增加中小企业参与采购活动的便利性。一是取消对中小企业的资格审查问卷(Pre-Qualification Questionnaire),只有中标供应商需要提供资格证明,降低中小企业经济成本,取消业绩门槛。二是执行精益采购(Lean Procurement),压缩流程时间,降低中小企业时间成本,减少流程时间对中小企业参与采购的限制。三是采用公共部门合同(Public Sector Contract, 简称PSC),合同中拟定了核心标准条款,为采购人确定相关关键词范围,使用简单明了的语言描述,并附上司法解释,将采购合同标准化、模块化,通过核心条款和可选模块的组合、填空,减少法律支出,消除法律门槛。四是设置覆盖全流程的通知,采购前提醒中小企业可参与的项目,采购中提醒各环节时点,采购后提供投诉渠道,提醒企业参与项目评价,避免信息不对称阻碍中小企业参与政府采购,消除隐形门槛。

加快支付进度,缓解资金压力

为加快支付进度,保障中小企业资金运转,英国政府采取了一系列措施。一是针对中小企业缩短资金结清期限,《及时付款政策》规定,在合同金额支付环节,政府的目标是在收到发票后5日内支付中小企业90%的金额,并在30日内支付全部金额。在分包情况下,全供应链款项应在60日内结清95%以上,以确保中小企业及时收到货款。二是要求公共部门采购人形成有利于中小企业的集中支付系统,提供多种支付模式以供选择,同时要求采购人确保供应商(尤其是中小企业)了解支付程序。三是在采购合同中强化未按时支付应承担的责任,《公共合同条例》要求采购人在所有采购合同中明确付款期限,不得以任何方式无故拖延货款支付,供应商有权要求采购人对超出支付期限的款项支付利息,利息率为8%加上英格兰银行基准利率。

落实部门责任,建立监督机制

一是将信息公开责任落实到各政府部门,地方政府部门必须将任何超过5000英镑的合同的详细信息发布在地方网站上,中央政府和NHS机构需在英国政府开放数据网站(Data.gov.uk)和官网上公布超过25000英镑的采购项目信息,各项政策措施也需形成部门中小企业计划,在英国政府网上统一公开。二是建立支付情况监督机制,采购人每个财年需公示支付情况,包括30日内支付的发票百分比和支付给供应商的利息总额以及支付利息的负债总额,设置公共采购审查机构(Public Procurement Review Service)受理供应商匿名投诉并不定期随机抽查执行及信息公开情况。三是建立大型企业分包情况监督机制,英国政府商务办公室(Office of Government Commerce,简称OGC)对大企业的分包计划进行审查评定,要求大型企业供应商对中小企业的支出作跟进报告,确定中小企业最大程度参与分包,并将这些要求写进采购合同中,促进政府采购市场的公平竞争,保证地方供应链平稳健康发展。

推进电子化采购,提高采购效率

英国政府积极推进电子化采购,建立电子化采购市场。一是搭建信息交流平台。合同查找器(Contracts Finder)是英国政府采购公告公示的重要平台,自2015年以来,英国政府在合同查找器上发布了超过34.7万份公告,2016年又对合同查找器系统进行更新,纳入大型企业分包项目数据,中小企业可以直接获取可参与的分包项目信息,预留小额采购项目以标签标记,便于中小企业选择,确保信息可得性,在信息搜索环节引导采购人选择中小企业。二是提高电子化技术水平,政府积极优化电子采购系统,基于“一次登记”的原则,实现单点登录(Single Sign On,简称SSO)、核心识别标签(Radio Frequency Identification,简称RFID)、证据柜(Evidence Locker)等功能,为供应商建立档案存储相关采购文件。三是采用新型动态采购系统(Dynamic Purchasing System,简称DPS),采购人向社会公开发布通过审核条件的供应商清单,供应商可以随时申请加入,且采购程序完全以电子方式进行,为中小企业参与政府采购提供了固定、明确的参与渠道。

推行预商业采购,实现中小企业创新

预商业采购是英国政府采购的重要政策手段之一。英国政府将政府采购鼓励创新与促进中小企业发展的政策功能相结合,实行小型企业创新计划(Small Business Research Initiative,简称SBRI),利用政府采购调动创新领域小型企业的竞争积极性。该计划分为三个阶段执行,在企业创新产品的研究阶段,政府给予通过资格审核的小型企业15万美元资金支持,为期6个月;在开发阶段,通过第一阶段后的小型企业中的50%会收到100万美元的资金用于开发创新产品,为期两年;在第三阶段,政府要求采购人尽最大可能采购参与计划的小型企业的创新产品。SBRI资金覆盖创新产品成本的同时,也确保了利润的实现,同时又不稀释企业股份,这对中小企业来说至关重要。SBRI是对税收优惠、财政补贴等供给侧激励创新政策的一种补充,这一计划不仅从供给侧给中小企业创新提供了资金,同时也从需求侧利用政府采购帮助企业实现利润,依靠政府财力制造领先市场,进而从需求侧带动企业创新。

通过以上六方面的措施,英国政府采购政策既完善了扶持中小企业的法律法规,提高了中小企业的参与机会,扩大了中小企业参与规模,又消除了门槛、降低了成本、提高了效率,有效缓解了资金约束,为中小企业注入了科技创新动力,实现中小企业可持续发展。


英国利用政府采购政策促进中小企业发展对我国的启示


面临新冠疫情的冲击和错综复杂的国际形势,我国中小企业依然处于弱势地位,为帮助中小企业纾困解难,助力经济平稳健康发展,2022年5月,《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》(国发〔2022〕12号)中专门提及“加大政府采购支持中小企业力度”,财政部发布《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》(财库〔2022〕19号),各地也进一步细化政策措施。从英国利用政府采购促进中小企业发展的做法可以得到如下启示:

加强顶层设计,明确政策导向

一是将阶段性价格扣除评审优惠从高制定、预留份额从高确定、大型项目分包硬性规定写入中央政策文件,明确政策导向,为全国各省市政府采购促进中小企业发展政策实施确定统一、明确的政策标准。二是细化政策规定,明确不同种类、方式、规模的采购项目是否应分包,推荐何种分包方式,树立成功案例作为参考,制定多种分包合同模板以供选择。三是价格优惠、预留份额、项目分包的执行情况和公开情况以及中小企业款项支付情况纳入绩效评价体系,倒逼采购人落实采购政策。

精简采购环节,降低参与门槛

一是在符合法律规定的基础上精简采购环节,在非必要的采购项目中逐步取消资格预审程序,降低业绩门槛,实行“承诺+信用管理”的准入制。二是在采购开始前设置中小企业答疑环节,确保中小企业充分、准确了解采购人的需求,消除隐形门槛。三是生成标准化合同模板,以“填空”“选词条”的方式帮助中小企业制定合同,对相关条款附加完善的司法解释,减少中小企业法律支出,消除法律门槛。四是推行简化流程模式,进一步减少采购流程耗时,大力推行评审、确认结果、发布中标公告“1+3+1”、采购结果与合同签订信息公开“1+7+1”等简化流程模式,消除中小企业参与政府采购的时间门槛。

降低参与成本,加快资金支付

一是在合同中明确预付款概念,缩短支付期限,鼓励采购人根据项目情况和供应商信用从高确定对中小企业预付款比例,尽快支付预付款,加快支付进度。二是将货款支付期限作为合同核心条款,将及时支付责任内嵌于采购合同模板中,明确支付期限、欠款利率及供应商投诉渠道。三是应确保中小企业了解支付程序并答疑解惑,鼓励小额货物、服务类采购项目采购人采取一次性支付全部货款的支付方案,财政部门优先审批中小企业款项。

压实采购人主体责任,健全监督问责机制

一是强化部门责任,统一部门内部优惠政策标准,要求各部门确定小企业价格优惠标准、预留份额比例、项目分包计划等,编写促进中小企业计划书,进行阶段性报告,保证政策实施。二是完善预留份额、分包情况监督机制,要求各部门生成采购项目预留份额执行情况、分包情况系统性报告,在中国政府采购网中央主网及地方分网上公开。三是完善支付情况监督机制,规定采购人和分包项目中的大型企业每年度生成对中小企业货款支付情况报告,在指定平台公示及时支付比例、欠款比例、欠款利息等情况,尽快结清全供应链款项。同时,辅之以明确监督问责标准,划出部门政策落实“红线”,并将问责结果在中国政府采购网中央主网或各地分网上同步公示。

完善电子平台建设,积极推动全流程电子化

借鉴英国动态采购系统(DPS),推进电子卖场建设,适当放宽中小企业进驻门槛,在电子卖场中通过贴标签、数据筛选、推荐等方式引导采购人选择中小企业产品。借鉴英国合同查找器(Contracts Finder),在电子平台中录入分包需求信息,为中小企业和大型企业搭建信息交流平台,促使二者形成联合体或分包关系,为中小企业提供学习采购经验的机会,扩展中小企业参与政府采购渠道。

强化需求管理,发挥政策叠加效应

参考英国SBRI计划,制定大型采购计划,给予中小企业资金支持的同时,让政府成为中小企业创新产品、绿色产品的启动用户,将政府需求转化为购买力,补偿中小企业成本,实现产品价值,从需求侧调动中小企业竞争的积极性,提高中小企业竞争力。


责编:彭淑荣
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