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“双碳”目标下我国绿色政府采购发展路径研究(下)

2022年10月08日 作者:孟晔 李沛颖 打印 收藏

“双碳”目标下我国绿色政府采购问题分析


绿色低碳事关全球生态环境和经济社会的可持续发展,有些发达国家不仅提前实现了“碳达峰”,还提出了2050年实现“碳中和”目标。欧盟、美国和日本等围绕目标提前布局,在绿色政府采购方面积累了先进经验。与发达国家绿色政府采购相比,我国在绿色政府采购制度和实践方面还有较大差距。

绿色采购政策缺少系统规划,有待于完善

从《政府采购法》首次提出政府采购支持环境保护的要求,到发布节能产品和环保产品政府采购清单,我国逐步建立了绿色政府采购制度。目前,我国有关绿色政府采购的法律和政策文件有10多份,但没有出台专门的绿色政府采购法律或实施细则,缺乏系统的规划和设计。无论是法律层面的《政府采购法》《清洁生产促进法》和《环境保护法》,还是行政法规层面的《政府采购法实施条例》,都只是将政府采购绿色产品作为其中的部分内容提出了原则性要求,不涉及绿色采购实践操作。在规范性文件层面,虽有专门针对绿色政府采购的内容,但大部分都是有关发布节能和环保产品清单的内容,2020年才新推出有关绿色建材和包装材料的试点和试行方案。

日本和欧盟等高度重视制度顶层设计,构建了系统的绿色政府采购政策体系。2000年日本提出“循环型社会”构想,并颁布了核心法案之一的《促进国家和其他实体购买环保商品和服务法》(以下简称《绿色采购法》),以法律形式确立了绿色采购制度。《绿色采购法》规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务,取得了较好的实施效果。此外,日本还出台了《促进再循环产品采购法》《绿色采购调查共同化协议》等,以专项立法推动绿色采购。欧盟没有专门的绿色政府采购法,但对绿色政府采购进行了系统规划。在战略层面,欧盟可持续发展战略提出了绿色采购目标,“欧洲2020战略”提出政府采购在资源节约型欧洲路线图和“能源2020”战略等方面可以发挥关键作用,并要求公共机构更广泛地使用绿色采购。在法律层面,2014年《公共采购指令》提出更好地将环境因素纳入采购程序,要求使用环保标签并考虑生命周期成本计算方法等。在指南方面,《绿色公共采购手册》和《循环经济的公共采购——良好实践和指导》等指导文件统一了绿色采购纲领,指导各成员国在采购决策中考虑环境问题,并帮助供应商了解如何满足绿色政府采购的要求。

与发达国家的绿色政府采购制度相比,我国绿色政府采购制度缺少整体规划,仍处于粗放、分散和片面化的状态,缺少专门针对绿色采购的实施办法。伴随着政府采购规模的快速增长,我国绿色政府采购也由探索阶段进入到新发展阶段,但绿色政府采购政策的滞后性导致绿色采购的实施效果并不理想,缺乏增长动力和发展后劲,不能满足“双碳”目标的高标准要求。 

绿色采购范围和规模过小

绿色采购的范围和规模,直接影响绿色政府采购在支持环保方面所发挥的作用。我国通过制定政府采购节能和环保清单的方式确定绿色采购产品的范围,2004年开始发布政府采购节能产品清单,历经多次修改,2019年对政府采购节能和环保产品实施品目清单管理,其中节能产品品目清单共18个,均为货物项目;环境标志产品品目清单共50个,涉及货物项目和工程项目。两个品目清单上的有些产品存在重叠。

日本根据《绿色采购法》的基本方针,为特定采购品目设定了采购标准。2020年日本的绿色采购基本方针涉及27个种类和275个品目的产品,包括办公类用品、设备和交通工具等货物,公共工程和服务等。自2008年以来,欧盟委员会制定了一系列产品和服务的绿色政府采购标准,最新的绿色标准包括20类产品和服务组。

                                             

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如表1所示,通过对比中欧绿色标准,可以看到我国的差距:一是从采购项目类别来看,欧盟绿色政府采购标准涵盖货物、工程和服务三大类。货物包括办公用品和耗材、道路运输和家具等。建设工程包括办公楼施工,道路施工、废水处理基础设施,数据中心和服务器机房等。服务既有单独的餐饮和公共空间维护服务,也有打印、清洁和云服务等伴随服务。而我国政府采购品目清单主要是办公用品和耗材、生活电器、家具、汽车和建筑材料等货物。我国货物类产品与欧盟绿色产品既有重合,也有差异,但不包括建设工程和服务。二是欧盟绿色政府采购主要以行业大类为标准进行分类,覆盖的范围比较广。如道路运输、家具和纺织品、医用电气和电子设备等。我国主要以具体产品为分类标准,如载货汽车、乘用车和客车,床、桌和沙发,棉和化纤纺织等。虽然产品品目数量多,但未能全部覆盖欧盟绿色政府采购标准所示的行业,多属于欧盟标准中一个行业大类的分项。

综上所述,我国绿色政府采购对象主要是货物项目,仅覆盖部分行业,缺少建设工程和服务类项目,存在着绿色政府采购范围过小的问题。与之相伴的是,我国政府采购节能和环保产品规模经过前期的增长,自2014年达到峰值后开始呈现下降趋势,占政府采购总规模的比重甚至出现大幅下滑的情况。

绿色采购对环境因素考量不足 

我国通过购买节能和环保品目清单中的产品实施绿色采购。采购人应在政府采购招标文件中载明对产品(含建材)的节能或环保要求、合格供应商和产品的条件,以及优先采购的评审标准和方法等。在政府采购实践中,采购人通常采用在评审标准中对节能和环保清单中的产品给予加分的方法。该方法虽然可以使绿色产品供应商在分数上获得一定优势,但是环境因素在综合评分法中的得分极有可能被其他评审因素所抵消,在采用最低评标价法时,会因绿色环保产品的技术附加值带来的高价格而不能中标。

2014年欧盟《公共采购指令》明确规定将环境因素纳入采购的全流程:在“物有所值”目标中考虑环境保护的因素,利用全生命周期成本法衡量最佳价值;招标前让潜在供应商充分了解含环境标准的招标文件;选择过程中应用环境标准选择供应商;采用生命周期成本法揭示合同真实成本,考虑采购行为的全部成本,如采购价格、使用和维护成本、回收或废弃的处置成本等,也包括温室气体排放、原材料和产品制作中的污染等环境外部效应成本。在此基础上,欧盟在绿色采购中引入产品环境足迹法计算“碳耗用量”。这套评估方法分析每单位产品的循环足迹,可以帮助采购实体了解产品全周期对温室气体排放量的影响,从而更好地实现可持续采购。美国联邦政府也明确要求供应商将清洁生产、环境标识、节能标识等列入政府采购合同之中。以美国采购电子产品为例,如果供应商提供的产品不符合电子产品环境评估工具的要求,很难进入评标阶段参与竞争。

与欧美相比,我国绿色政府采购并未将环境因素纳入整个采购流程,对环境因素考量不足。而且,我国在绿色政府采购中主要考虑的是产品本身价值,通常会忽略维护和处置成本,以及对外部产生的环境成本,存在保护环境效率不高的问题。在低碳经济背景下,碳足迹可视化已成为英美等许多国家绿色政府采购的重要依据,我国在政府采购中也缺少对绿色产品碳足迹的考虑。

绿色采购工具单一,尚未形成统一体系

绿色采购技术标准是实施绿色政府采购的重要工具,为实施绿色采购提供技术资源和指导。我国政府绿色采购标准采用的是绿色清单法,相关政策文件对节能和环保产品的清单发布和使用简单进行了规范。从2004年开始,累计发出24期节能产品政府采购清单。从2006年开始,累计发出22期环境标志产品政府采购清单。为了落实“放管服”改革要求,财政部、国家发展和改革委、生态环境部等2019年发布了《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》,对政府采购节能产品、环境标志产品实施品目清单管理。这两份清单作为我国绿色政府采购的工具被广泛使用。

发达国家十分重视绿色政府采购标准体系的建设。日本由环境省主导,下设审查委员会和专家委员会制定基本方针,为不同产品制定各项参数指标。每一采购品目都有详细的绿色判断标准、注意事项和备注信息,为采购人和供应商提供详细的技术指导。此外,日本行业协会也会提供行业指南,助力完善绿色采购产品标准和执行机制。而美国引入一系列环保采购计划工具,利用其制定的私营部门标准和生态标签来识别和采购对环境有利的产品和服务,为联邦政府带来了成本和环境效益。如电子产品环境评估工具(EPEAT)是IT行业的全球生态标签,联邦采购条例规定符合EPEAT的产品数量应占采购的电子产品的95%以上。2018年联邦政府购买了近700万件EPEAT注册产品,节省了约1.825亿美元。欧盟在确定绿色产品或服务时,主要依据已有的技术标准和绿色采购标准。欧盟新指令采取开放的态度接纳环境认证系统,欧洲和国家环境标签或认证不仅可以作为绿色采购标准的参考,还可以提供简便、省时且有效的第三方验证方法。如生态标签是欧盟绿色采购应用最广泛的国际标准,产品必须遵守一套从原材料的获取、生产、包装和运输再到消费者的使用以及回收的严格标准,才能获得生态标签的资格。欧盟在生态标签和行业标准的基础之上,综合考虑利益相关者和社会公众意见制定了绿色采购标准及验证方法,帮助采购机构识别产品或服务产生的关键环境影响,提供相应的绿色采购措施。在选择优先适用的绿色采购标准行业时,要分析环境改善的范围、公共支出、对市场的潜在影响、使用标准的难易程度、经济效率等多种因素。

与欧美等国的生态标签和绿色采购标准法不同,我国采用的是政府部门制定的绿色产品清单,专业知识要求低,易于采购人操作。但存在绿色采购工具单一,清单制定的科学性和专业性方面有待加强,操作程序缺乏详细的指导和说明等问题。我国在确定绿色产品时,仅考虑产品自身属性,未将产品生命周期中的设计与生产、营销与使用、处理与回收等全过程对环境产生的影响考虑在内。而欧盟除了利用专门制定的绿色“核心”和“综合”标准外,还利用已有的行业标准或第三方生态标签为绿色政府采购提供标准,如美国利用IT行业的电子环境评估工具等为联邦政府节约大量资金并减少碳排放。将行业标准或生态标签作为绿色采购工具,一方面可以减少政府制定绿色标准的制度成本。欧盟绿色采购标准制定流程在很大程度上沿用生态标签的制定程序,增进了两个标准的协同性,也减少了制定绿色采购标准的成本。另一方面,提供了更加科学和专业的技术支持。绿色产品和服务不同于普通产品,涉及环境因素的考量,其标准制定和验证程序比较复杂,需要专业特长和技术分析。而政府部门并不能面面俱到,在每一行业领域都做到充分考察调研,指定的认证机构也可能存在垄断现象等。引入生态标签等工具为绿色采购提供专业技术支持,提高了与市场产品的契合度,扩大了绿色政府采购的范围。

绿色采购实施效果缺乏评价

对绿色政府采购实施结果的管理是检验绿色政府采购目标和政策是否实现的重要环节。实施效果的评价需要数据化、可视化,从而进行横向与纵向的比较,这需要丰富的数据和科学的评价框架作为支撑。尽管有学者在理论上从社会、环境和经济成本三个方面建立了政府绿色采购的绩效评价体系,但在实践层面没有针对政府绿色采购的实施效果评价制度。

在各国成功经验中,加拿大公共工程与政府服务部负责制定环境规范与评价标准,保证绿色采购信息与绿色采购工具得以优化及共享,确保信息的一致性与绩效的可测评性。同时,为持续改进采购中对环境绩效的整合,通过建立部门绿色采购目标,并汇报绿色政府采购年度进展等方式加强监管。日本则制定了对中央政府机构采购产品进行减排评估的程序,并通过环境绩效公式计算绿色采购的影响和效率。这些机构应跟踪绿色产品采购,计算19个产品类别的环境影响并提交环境年度报告。环境绩效公式为本年采购的产品数量×(绿色产品占比-该产品2000年的市场份额)×该绿色产品二氧化碳当量转化系数×该产品使用年数。日本政府将上一年的绿色采购执行情况汇总,并向社会公开绿色采购标准和相关环境数据,再结合绩效考评的数据规划下一步绿色采购方向。而法国设立了专门部门对政府采购设立目标并进行监督和管理,将绩效考核结果与资金分配挂钩,更好地激励政府采购绿色环保产品和服务。法国在年初分配给各部委的采购预算中留出1%的资金,并说明指标的计算方法和证明文件。为核实各项指标的实现情况,所有报告和支持性文件均送交第二方审核,计算报销金额并通知金融服务部门发放资金。根据法国《2010财政年度行政示范计划评估报告》,所有参与者在建筑中的能源消耗平均减少了6%,各部委减少购买车辆的排放量已降至平均120克二氧化碳当量/公里,纸张的消耗量平均减少了17%。

通过比较可以看出,我国尚未建立绿色政府采购的绩效评价体系框架,没有对绿色采购实施效果评价考核的关键指标,也缺乏足够的环境数据支撑实施评价体系的分析。就我国绿色政府采购而言,缺乏对绿色采购信息的共享,也没有对绿色采购执行情况的汇总。绿色采购中涉及的环境数据仍处于未充分利用的阶段,关键的碳排放数据有待发掘转化。此外,我国也没有专门的职能部门对绿色政府采购进行评价和监督。   


“双碳”目标下我国绿色政府采购发展路径


中共中央、国务院发布的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等文件均将绿色政府采购作为实现“双碳”目标的重要举措,提出了扩大绿色政府采购范围、完善绿色采购标准、发挥采购引导作用等发展方向。根据“双碳”目标及行动方案的要求,针对我国绿色政府采购存在的问题和差距,笔者提出我国绿色政府采购的发展路径如下。

做好整体规划,完善绿色采购政策体系

绿色政府采购的发展需要完善的法律基础或政策体系作为支撑。如日本《绿色采购法》、欧盟绿色政策体系都在环境保护方面对采购提出了全面和具体的要求。我国《政府采购法》及其实施条例为推行绿色政府采购提供了政策框架,但和发达国家相比还存在缺失和滞后,只是将环境保护作为政策目标一笔带过。法律法规中对绿色政府采购的规定原则性较强,不涉及实践中的具体操作。专门的绿色政府采购政策散见于规范性文件中,不成体系,也缺乏权威性。我国绿色采购制度体系的不健全已经严重影响了绿色政府采购的发展后劲和动力,在我国深化政府采购制度改革的背景下,需要高度重视绿色政府采购制度体系建设,尽快完善绿色政府采购法律和政策体系,制定全面具体的实施细则,引导和规范公共部门自觉履行绿色采购义务,使绿色采购成为政府采购的必选项、必修课。   

就我国绿色政府采购现状而言,可以分两步完善制度建设:“双碳”目标和实施方案的落地不是一个口号,需要对绿色政府采购进行战略规划,以真正发挥绿色政府采购的影响和作用。短期来看,我国不具备绿色政府采购立法的条件。但可以参考欧盟做法,从战略规划、实施办法和操作指南三个层次构建绿色政府采购政策体系。战略规划应包括具体目标、时间表、路线图和执行内容等,实施办法应对绿色采购目标、主体、要求、程序、绿色标准、机构设置、效果监督评价等方面进行规范,特别是将“绿色”融入到从需求制定到合同履行的整个采购流程中,实现目标具体化、采购程序规范、绿色标准完善、效果可视化来推动绿色采购的落实。相关部门还应发布绿色采购指南,对采购人和供应商实施绿色采购提供详细的指引。长期来看,我国应针对绿色政府采购专门立法。《政府采购法》等相关法规并未细化到绿色采购部分,而规范性文件的效力层级较低。“双碳”目标是长期的国家战略,需要更强有力的支持。我国在条件成熟时应出台专门的政府绿色采购法律,明确绿色采购的目标和原则、实施主体、标准体系、采购程序、监督管理、法律责任等,以使绿色政府采购做到“有法可依”“有章可循”,推动绿色政府采购的深入发展。

推进重点领域,扩大绿色采购产品和服务范围

采购范围决定了绿色政府采购在多大程度上发挥作用和影响。与国外绿色政府采购范围对比,我国绿色政府采购仅覆盖部分行业的货物项目,缺少工程和服务类项目,存在绿色政府采购范围过小的问题。因此,我国多份指导意见和实施方案都提出要加大政府采购绿色产品比例,扩大绿色采购范围。但绿色政府采购涉及面广,不同产品行业使用绿色采购的效率和结果不一,不能胡子眉毛一把抓,要有的放矢,推动重点领域的采购规模和范围,以提升绿色政府采购的碳减排效果。笔者就扩大我国绿色采购规模和范围提出如下建议:

目前,我国应在现行绿色采购的基础上,大力推动某些重点领域的绿色采购。欧盟曾对七个国家绿色政府采购进行绩效专题调研,在电子行业、保洁用品、建筑业、餐饮业、办公信息技术设备、绿化、纸制品、交通业、家具和服装业十个行业中,建筑业、绿化、纸制品和服装行业对碳减排效果更明显,垃圾产生量、废气和有毒物质也相应减少。欧盟发布的《公共采购是为更好的环境》规定了建筑、交通、清洁产品与服务等十种应优先采购的产品和服务。在工程领域,我国主要以试点推进绿色采购建材为主,还未过多涉及对办公楼设计和施工,道路设计和施工、废水处理基础设施,以及数据中心和服务器机房等工程项目的绿色要求。据统计,欧洲城市建筑会产生约36%的温室气体排放及消耗40%的最终使用能源,建设工程因其巨大的环境影响力成为欧盟绿色政府采购推行的重要领地。而数据中心和服务器机房也是碳排放的大户,包括生命周期各阶段所有材料和设备的生产、运输和报废过程的碳排放,数据中心楼宇及运营过程中耗能所产生的碳排放量等。目前,中国数据中心的碳排放占全社会比例较全球平均水平高出一倍,但各地大数据中心的建设、维护保养、软件更新等采购项目,对绿色的要求大部分还不够明确,应重点推进绿色数据中心建设。在货物领域,我国应对绿色采购效果和碳足迹进行分析,以确定推进绿色政府采购的重点行业和领域,如交通领域应用新能源可以实现的碳减排效果。

下一步,我国应循序渐进地开展政府采购绿色服务项目。日本和欧盟绿色采购范围中不仅包括与货物和工程相关的服务,也包括单独的服务项目,而我国没有在政府采购服务方面提出绿色环保的要求。原因主要是服务无形的特点,使得确定其范围和要求更加困难,评价也缺乏客观性,导致绿色采购货物和工程的发展程度高于服务。欧盟在采购绿色服务时,并未直接规定无形的服务应如何实现节能环保,而是对服务的提供者以及提供服务时所涉及的产品提出绿色要求。如通过规定服务供应商的资格以提升其能力,要求供应商在提供服务时所使用的产品符合绿色环保的标准以减少对环境的负面影响。我国可以先从绿色采购与货物和工程相关的服务开始,进一步拓展至单独的服务项目,以提升服务行业供应商的绿色环保意识及能力。

引入全生命周期视角,加大环境因素的考量

与一般的政策功能不同,绿色政府采购因纳入环境因素的考量而变得更为复杂,难度更大。对于许多产品和工程而言,除了采购价格外,在使用和废弃处理过程中也会产生能源消耗、维修保养、有害物质的处理等成本,还包括温室气体排放、产品本身及制作中造成的污染等环境外部效应成本,在绿色采购中引入全生命周期的视角具有重要意义。与欧美相比,我国绿色政府采购对环境考量不足,未引入绿色产品全生命周期的成本及碳足迹。应引入全生命周期视角。

第一,应从政府采购全过程考量环境因素。目前我国仅在招标文件、供应商资格和评审标准方面提出要考虑节能和环保的原则性要求,没有提及在实践中如何操作和执行,缺乏对采购全流程的具体要求。应通过绿色采购需求的编制,对供应商资格条件的绿色审查,在评审过程中提高环境因素的占比,在采购合同中明确对中标供应商的环保要求等方面制定具体措施,将环境因素纳入政府采购的全流程中。其中,合理设定评标办法是关键,评审因素中要突出绿色和环保导向。在评审中,不仅要考虑绿色产品和服务的价格,也要考虑使用和维护成本、回收或废弃的处置成本,产品或服务对于环境的影响以及消除对环境的负外部性所需要的成本。采购人可以通过全生命周期成本核算,在综合考虑环境和经济成本的基础上作出全面评估,从而保证公共资源有效利用的时间更长。而且,全生命周期成本法向供应商传达“价格不是政府采购的唯一评定标准,节能环保也是重要因素”的长期预期,可以激励和引导供应商开发和提供绿色产品和服务。

第二,绿色政府采购也要从全生命周期角度关注绿色产品的碳足迹。产品碳足迹是指某一产品从原材料收集,生产和运输,到消费与废弃整个生命周期过程中所导致的直接和间接的碳及其他温室气体的排放总量,其核算难度和范围要大于碳排放。从全生命周期的角度来看,虽然实施绿色政府采购使得初期的直接采购成本增加,但绿色产品在使用、维修、报废处理的后续成本也有所减少,会抵消绿色产品和服务较高的价格。环境足迹方法能科学计算资源消耗量,为产品设计、生产流程以及生命周期的优化提供了支持和各个环节数据保障。在“双碳”目标的大背景下,需要重点关注碳足迹的相关数据。碳足迹的计算方法之一是基于全生命周期成本法,这也是较为准确的一种方法。国际标准化组织ISO颁布了产品碳足迹核算标准ISO14067,以指导使用生命周期评估方法而进行的产品碳足迹量化。目前我国的绿色产品品目清单仅局限于界定产品功能,对整个生命周期的环保评价并不完善。将来条件成熟时,我国绿色政府采购可以在项目评审和合同履行中对绿色产品和工程的碳足迹数值提出要求,使绿色产品和建筑在消耗、无污染和可回收等方面都达到环保要求。

拓展绿色采购工具,完善绿色采购标准

绿色政府采购不是孤立发展的,其顺利实施离不开科学的标准体系和专业的认证机构。落实“双碳”目标的指导意见和行动方案都提出要完善绿色政府采购标准,绿色产品认证与标识制度等。绿色标准和环境评估是非常专业和复杂的工作,我国目前采取节能和环保产品政府采购品目清单的方法比较简单,对于专业知识要求低,易于采购人操作。但与欧盟的标准体系和认证相比,绿色产品清单的规定过于单一,覆盖范围小,且不具有灵活性,导致许多具有绿色属性的产品及服务无法进入采购范围。单一的产品清单和认证比较适合绿色政府采购的初期阶段,但随着我国绿色政府采购的发展,已经不能满足“双碳”目标所提出的更高要求。绿色采购标准体系越复杂,执行难度也就越大,对采购人员的专业知识要求就越高,应根据绿色采购发展的不同时期选择适合的采购标准和认证体系。

第一,应根据情况引入生态标签和环境管理体系认证,拓展绿色采购工具。生态标签是推动各类生产商进一步提高生态保护,使产品整个生命周期内都不会对生态环境带来危害的一种认证制度。政府采购的很多程序都可以使用生态标签,包括制定技术规格、证明符合规格和评标时为环保特性加分等。在欧美等国的绿色政府采购中,生态标签作为贯彻绿色采购标准的一个重要工具得以广泛使用。不仅如此,欧盟采购指令明确指出环境管理体系可以证明企业在环境管理方面的技术能力,特别是相关企业的技术设备能力和人员培训能力。供应商可以将环境管理体系作为环境甄选标准的方法,证明在合同履行期间有遵守招标人要求开展环境管理措施的能力。行业标准和生态标签等工具可以为绿色采购提供更加科学和专业的技术支持,增强了灵活性,将节能和环保进一步扩大到循环、低碳、再生和有机等绿色采购范围。随着未来政府采购市场的开放,我国也应考虑绿色认证标准与国际技术标准接轨或互认,以推动我国绿色产品和服务进入国际政府采购市场。

第二,进一步完善绿色采购标准和认证体系,增强与行业标准和生态标签的协同性。从国际上来看,环境标志标准相对来讲要求比较高,部分指标难以检测,影响了政府采购的效率。很多国家还制定了绿色政府采购标准,其标准内容和要求均来源于环境标志标准的部分内容。如欧盟绿色采购标准制定基本遵循生态标签标准的制定流程,两个标准在制定原则和环境因素考虑方面都是一致的。同时,采购标准中提出的一些指标在合同评审时所采用的验证方式也需要通过参考相关认证结果或其他证据材料。我国绿色政府采购标准的完善应以行业标准和环境标志为基础,既有专业技术的支持,也要实现两个标准间的联动和协同。在制定绿色标准时还要充分考虑各方利益诉求及专业性,平衡采购人、供应商和社会公众之间的关系,使绿色政府采购标准更加可行。随着科技进步,新技术行业会进入市场,对原有市场结构产生影响或由于法律法规变更导致原有的标准不符合现行法律。在制定绿色标准时要与时俱进,根据经济、科技、社会和法律等多角度的分析评估及时更新绿色标准。此外,还应逐步扩大认证机构的范围,引入独立的第三方认证机制,使认证结果更具广泛性和可信度。

建立绩效评价和监督体系,提升绿色采购实施效果

面对“双碳”目标和行动方案的高要求,我们不能只满足于实施了绿色政府采购,更要看实施的效果,提升绿色采购保护环境的效率和影响力。应加强对绿色政府采购的监督管理,对信息公开、采购流程和执行情况实施动态监管,并邀请相关领域的专家、民间团体组织及社会公众共同参与监督。在我国政府采购从“程序导向”到“绩效导向”变革的背景下,构建绿色政府采购的绩效评价体系更具现实意义,将成为推动我国绿色政府采购深入发展的有效工具。具体而言,对绿色政府采购的绩效评价应从政府和企业两部分来考虑。

一方面,我国应对政府部门的绿色采购绩效进行考核。目前我国主要在学术领域对绿色政府采购的绩效评价进行了探讨,在实践操作中没有对绿色政府采购实施效果进行评价。绿色政府采购已进入新发展阶段,需要强化绩效考核的重要作用,用数据更好地指导实践。多数国家在绿色采购绩效考核领域制定了完善的政策,且每个国家都有自己的特点。如日本通过建立环境绩效公式精确计算政府实施绿色采购的影响和效率,加拿大设立绿色采购目标并由专门部门进行监督和管理,法国将绩效考核结果与资金的分配挂钩,更好地激励政府绿色采购。下一步,我国应研究制定绿色政府采购的绩效考核体系,构建环境绩效公式或指标,并制定相应的激励机制,以增进绿色政府采购的积极性。

另一方面,对绿色采购的履约供应商进行绩效考核。自“双碳”目标提出之后,我国多个省市积极推动“双碳”工作的进展,根据企业的节能减排的度进行补贴和奖励。如上海市徐汇区根据项目对节能减排的贡献,最高按照1:0.5的比例给予区级资金匹配;江苏省将七项污染物的总量作为考核挂钩标的,将碳排放的强度作为调节因子,省财政根据挂钩标的和调节因子收取污染物排放统筹资金,对于二氧化碳下降率改善的企业进行奖励。目前,我国对绿色政府采购中的供应商绩效考核研究较少,缺乏对履约供应商的奖惩机制。绿色政府采购的绩效评价体系中可以研究如何对履约供应商评价,如采用模糊层次分析法,将成本、延迟交货的百分比、温室气体的排放和需求等指标构成评价中标供应商履约能力的体系,政府部门根据履约供应商的绩效结果给予相应的激励和惩罚措施,可以推动政府采购供应商积极履行绿色责任。而且,在政府采购中落实“双碳”目标,重要一环是取得真实的碳数据,需要供应商对碳排放数据进行核算和上报,作为评估减碳成效的基础。完善履约供应商的绩效评价体系,有助于建立政府部门和供应商之间的信息披露数据库和信用评级体系,为绿色采购的可持续发展构建信息数据的基础。


责编:戎素梅
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