构建以服务对象为核心的政府购买服务绩效评价制度

最近一段时间，部分核酸检测机构违法提供核酸检测服务，遭到有关部门的查处，进一步触动了国人本已万分敏感的神经。相关核酸检测机构如何获得政府订单？相关部门通过政府购买服务方式将核酸检测服务交由私主体来提供时，是否依法开展了绩效评价？是否遵守了相关法定程序？这些都引发了公众的广泛关注和质疑。针对此类违法违规情形，可以深入探讨的角度有很多。直接面向公众提供服务的政府采购，其绩效评价不同于以满足政务需要为目的的货物和服务采购。本文主要以绩效评价为重点，分析政府购买服务绩效评价制度的完善。

从竞争性程序向绩效管理转变，是政府采购现代化的重要标志

我国现行《政府采购法》确立了以竞争性程序为核心的制度结构，顺应了世纪之交我国经济体制改革的实践要求，对于规范政府采购行为、节约财政资金、保护国家利益和社会公共利益，维护各方当事人合法权益，发挥了重要的制度保障功能。《政府采购法》实施近二十年来，过于重视采购程序而导致的忽视采购需求、程序空转、履约质量差等现实问题逐渐暴露。为此，各方呼吁要对现行以竞争性程序为核心的制度结构进行改革。根据《深化政府采购制度改革方案》的要求，需要对现有制度进行方向型调整，从以保障供应商竞争权为中心，转到实现政府采购绩效结果的新方向。

从以竞争性程序为中心向以绩效结果为中心的转变，是政府采购制度现代化的重要标志，对于《政府采购法》的修改和建立具有全球竞争力的政府采购制度意义重大。2014年通过的《预算法》修正案提出了实行绩效预算的法律要求。2018年中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，将全面实施预算绩效提升到了国家治理的高度。同年11月，中央全面深化改革委员会通过的《深化政府采购制度改革方案》提出按照财税体制改革的要求，建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，加快推动建立现代财政制度。这一要求为推动我国政府采购制度实现从以竞争性程序为中心向以绩效结果为核心的制度转变，指明了方向。

基于此，整个政府采购都应逐步向绩效导向的现代化新制度转变。《政府采购法》的体系结构，应当根据绩效型制度的要求进行重大调整，将讲求绩效增列为《政府采购法》的一项基本原则，并将绩效目标要求贯穿于具体的采购环节。重点在于两个方面：一是建立绩效责任主体制度，即建立以采购人为中心的采购体制。通过强化采购人的主体地位，明确采购人的绩效目标约束，进一步提高政府利用市场的能力。二是建立全过程的绩效管理制度，将绩效目标要求贯穿于明确采购需求、编制采购文件、评审过程、合同履约管理的所有环节。

政府购买服务绩效评价的特殊意义

在结果导向的背景下，采购活动的法律有效性和制度正当性就已经不局限于相关程序规则是否得到遵守，而要延伸到采购制度本身的制度目的能否实现。实行结果主义的绩效型制度，能够推动我们反思政府采购制度的价值体系，并重新确定法律的保护对象和制度实施机制。

政府购买服务通常不是为了直接满足政府部门的政务服务需要，而是面向公众提供公共服务。不同于直接满足政务服务需要的货物、工程和服务的采购，面向公众提供公共服务的服务采购，具有更强的公共属性。在此类服务采购中，采购人、供应商、服务对象构成了一种三方法律关系结构。在这种法律关系结构中，采购主体与服务对象出现了分离，这对绩效评价的具体构造提出了全新的要求。在政府购买服务绩效评价的制度设计中，除了要考虑采购人的投入之外，还需要更加重视服务对象的满意度。为此，在判断公众对于公共服务的内容和质量需求、提供公共服务的具体方式，确保服务质量和效益，维护服务对象的合法权益等诸多方面，需要做出具有差异性和针对性的制度设计。政府购买服务质量和效益需要相关法律、制度的保障，需要科学合理的流程和机制的设计，需要第三方委托代理和监督评判，以确保政府购买服务的每一个环节都围绕公共服务的目的实现而服务，防止公共价值流失或公共利益受到侵蚀。

政府购买服务绩效评价制度的核心要素

在从程序导向向结果导向的制度转变中，政府购买服务的绩效评价应当首先实现以服务对象为核心的转变。其核心要素如下：

评价主体由采购主体自我评价转向服务对象自主评价

目前各地在开展政府购买服务绩效评价试点时大都明确由购买主体、财政部门或预算主管部门、服务对象、专家和第三方机构等组成的多元主体综合评价机制，并依据购买项目的预算金额大小或重要程度分层次组建评价小组。但在具体实践中，多数项目的评价主体为预算主管单位，采用自评方式进行打分，部分项目也引入了第三方机构评价。考虑到政府购买公共服务的服务对象主要是社会公众，其绩效评价应当以社会公众对公共服务的可及性、满意度等为核心来建构。为此，评价主体也应当以服务对象为主，必要时可以引入专家学者、第三方评估机构、行业协会商会、公众、媒体等多元主体共同参与评价，提升评价结果的客观性。

建构以服务对象满意度为核心的绩效评价指标体系

目前第三方评估机构承担了主要的评估责任，评估方式大多停留在查看台账资料与财务凭证等，往往缺乏服务对象的评价和意见。绩效评价不只是评价承接主体的服务供给行为，更需要服务对象的评价。政府购买服务绩效评价应当以服务对象的满意度为核心，采用科学的评价方法，实施对政府购买服务预算管理编制、执行和监督等全过程评价，突出对项目完成情况、服务人数、服务频次、服务类别、服务区域、服务满意度和财政资金使用效果等绩效评价。

探索非经济效益的成本与收益核定方法

《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确，“绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标”。但在具体实施过程中，如何对经济效益之外的社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等进行成本与收益核定，尚缺乏科学的行之有效的方法。企业的经济性效益可以在生产销售的周期内进行直观测量，但政府购买服务的公共属性的构成因素很多情形下是多元化的，并不限于可计算的经济方面，有长期与短期的区别，更有对中小企业、欠发达地区等不同社会群体的区别对待，因此应当因地制宜地加以确定和区分。除了从公共服务的提供主体一方的成本与效益进行考量外，需要重点从服务对象接受公共服务的便利度、数量与质量、满意度等角度进行精细的制度设计。

完善绩效评价信息的公开

实践中，一些地区版块设置明显不符合财政部平台建设要求，存在栏目设置不全、内容缺失、平台入口难找等问题，绝大部分信息平台缺乏财政数据、绩效评价、监督检查、意见反馈等重要内容。信息公开制度的不完善，使得诸多政府购买服务的项目实施进度相对封闭，社会效益无法明确度量，社会公众无法共同参与项目监督。为此，需要建立统一的信息公开平台，完善项目信息查询系统，通过公开各项目的执行信息，让社会各界实时了解项目进展情况，充分发挥信息公开的监督及“打假”功能。同时，启用大众评价功能，使社会各界对项目执行的质量和效果进行评价，进一步提高项目监管力度。

落实绩效评价的结果运用与监督机制

目前，尽管从中央到地方都在强调评价结果的应用，但实践中落实情况却不尽如人意，评价结果没有统一的结果反馈形式与监督渠道，极少部分地方公开了绩效评价结果，对结果应用的披露更是少之又少。要真正使政府购买服务的绩效评价制度发挥预期功能，必须打通政府采购的预算环节和绩效评价环节，将绩效评价结果作为财政安排预算、编制项目预算、结算经费、信用评级的重要依据。

当下正值《政府采购法》修订的关键时刻，立法部门应当按照中央的改革要求，在立法中贯彻全过程绩效管理的改革要求。尤其是在政府购买服务的绩效评价中，需要考虑采购人与服务对象分离的特殊结构，建立以服务对象为核心的绩效评价制度。要点包括：评价主体由采购主体自我评价转向服务对象自主评价，建构以服务对象满意度为核心的绩效评价指标体系，积极探索非经济效益的成本与效益核定机制，完善绩效评价信息的公开，落实绩效评价信息的成果运用与监督机制。以此为基础推动我国政府采购制度，实现从以竞争性程序为核心的制度结构，向以采购绩效和结果导向为核心的制度结构转型。