优化公共资源交易营商环境 助推全国统一大市场建设

近日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，提出“持续推动国内市场高效畅通和规模拓展、加快营造稳定公平透明可预期的营商环境、进一步降低市场交易成本、促进科技创新和产业升级、培育参与国际竞争合作新优势”五大目标，具体措施中特别指出公共资源交易平台优化升级。公共资源交易平台已成为每年20万亿元公共资源市场化配置的重要载体，成为有为政府与有效市场更好结合的代表性领域，成为国家治理体系现代化的重要内容。

公共资源交易平台的优化升级，其核心是平台整合共享、分类统一的交易管理制度、交易方式的数字化和智能化升级和支持交易的综合服务体系等，关键是“破壁垒、减流程、减时间、减费用”，让资源配置公平公正、阳光透明，让参与交易的市场主体更有获得感，这与世界银行营商环境评价的关键维度高度一致，实质是公共资源交易营商环境优化在建设全国统一大市场中的再呈现。公共资源交易作为我国公共资源配置的主要方式，在市场经济中居于引领地位，交易环境的好坏直观体现出我国对市场主体的尊重程度，是反映营商环境水平的“晴雨表”。优化公共资源交易营商环境，能够在全国统一大市场建设中起到纲举目张的作用，有力推动全国统一大市场建设朝着预期目标稳步发展。

当前优化公共资源交易营商环境的主要措施

《优化营商环境条例》出台以来，各地借鉴国际国内营商环境建设的好做法，积极探索新路子，形成了一系列既具有国际视野，又具有地方特色的做法，归结起来主要从“制度建设、交易监管、平台建设、服务标准”几个方面展开。

制度建设。市场经济中，组织体制、管理制度、政策环境等直接影响市场主体对相应区域的感知，进而形成对营商环境好坏的直观判断。工作中，各地都重视降低制度性交易成本，通过地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件、地方工作文件和行政许可批复的形式形成可预期的交易制度。笔者通过北大法宝以“公共资源交易”为标题进行精确检索，检索时段为2000-2021年，范围涵盖相应法规、规章和文件等，发现该时段内中央和地方出台相应的规章制度达1584个。

交易监管。按照“管办分离”的要求，探索“机构分设、职责清晰”的组织架构，实现买方、卖方、交易机构、代理机构、监管机构等独立分设。全国在实践中不断探索，逐步形成了具有代表性的“一委一办一中心”“一委一局一中心”的公共资源交易管理组织架构。国家发改委法规司司长杨洁在全国深化公共资源交易平台整合共享改革现场会上讲话中提到“据不完全统计，在综合监管和协同监管方面有23个省设立了公共资源交易管理办公室和分管办，湖北、重庆组建了交易的监管局探索监管。”

平台建设。近年来，各地公共资源交易平台全面推行全流程电子化交易，通过“互联网+”和“大数据+”，实现一网通办、网上开标评标、CA互认、信息资源共享等，以全国公共资源交易平台为总枢纽，各级公共资源交易平台实现纵向贯通，关联部门之间实现信息系统横向对接，实现公共资源交易从“物理整合”到“化学整合”。截至2021年5月底，全国平台对接交易系统660余个，省级覆盖率达到100%，地级市的覆盖率是97%。同时，各省市不断拓展交易平台覆盖领域，因地制宜制定发布本地区公共资源交易目录，比如福建推进林权、碳排放权、排污权、用能权统一进平台交易，将农村集体产权、海洋资源等权益进平台交易；宁夏率先将水权纳入平台进行交易等等。除此之外，还不断丰富交易平台服务内容，比如重庆开通电子保函、工程款网上结算支付等，

服务标准。以国家级公共服务综合标准化试点建设为指引，公共资源交易领域推进服务标准化建设，形成固化的服务流程、细化的服务项目、规范的服务要求和高效的服务反馈等。比如重庆建立“通用基础、服务保障、服务提供、服务评价及改进”四大体系标准122项标准，其中通用基础标准20项、服务保障标准40项、服务提供标准53项、服务评价及改进标准9项，以及相应的监督反馈机制，以标准化建设促进公共资源交易营商环境全面提升；安徽合肥公共资源交易中心通过固化交易流程、细化服务项目等措施制定涵盖服务提供、服务保障、服务评价与改进3个层面的近180条标准，推动由制度管理向标准管理的转化。

建设全国统一大市场背景下对现行举措的反思

全国统一大市场建设破立并举，需要各个层级、各个领域协调并进，在政府顶层设计上必须把这一宏观目标分解到各个具体的政策领域中来，基于稳定公平透明可预期的营商环境和降低市场交易成本的具体目标，以及对公共资源交易平台的要求和优化营商环境的实效来总结反思，可以发现在公共资源交易领域推进全国统一大市场建设，仍然存在诸多掣肘。

制度效力等级普遍较低。结合北大法宝检索资料发现：2000年以来，公共资源交易领域规章制度出台递增明显，近10年针对公共资源交易的规章制度数量激增，但从规章制度总体分布来看（截止2021年底）：行政法规3部、中央部门规章16个；地方性法规、地方政府规章各5部；地方规范性文件698个、地方工作文件863个；行政许可批复12个。这些规章制度中一方面缺乏统一性立法，无法对公共资源交易进行统一指导；另一方面地方文件大多基于各部门或行业条块的立场制定，部门之间、行业之间协调性不够。以致“应进必进”未能全部完成，信息孤岛、交易壁垒等问题依然存在。

协同监管机制不完善。一方面是公共资源交易监管部门和其他行业部门之间的协同监管机制未能建立，对于一些由行业部门和交易中心进行协管更经济、更可行、更可接的事项，没有通过法规、规章进行授权，以致交易监管部门“够不着”，行业监管部门又“无权够”。另一方面是行业监管部门职责边界还不够清晰，存在部门职能交叉和条块分割的问题，导致多头监管与监管缺失并存，并导致监管部门缺位、服务机构错位的问题。再一方面是监管方位、手段和机制仍然滞后，主要表现在对传统监管办法的偏好不适应全流程电子化交易的新形式、信用监管的激励约束机制应用不足、效果不好和对远程异地评标活动缺乏统一的监管规则。

平台建设仍不能适应新形势新要求。立足全国统一大市场建设和优化营商环境对于市场设施高标准联通，网络化、信息化、电子化的要求，公共资源交易全流程电子化仍然有待深化。一方面实现全部模块的电子化和一网通办未能达到预期。另一方面由于各省标准各异，市场主体信息共享、CA互认在省（市）内推进较好，但是跨省（市）共享互认推进难度大，仅在极少数地区实现了一定程度的互认。除此之外，专家库建设也不统一。这些对交易平台的整合共享、营商环境的优化和全国统一大市场建设来说皆是现实直接问题。

综合服务体系不够健全。无论是优化营商环境还是建设全国统一大市场，都需要运用系统思维，从市场化角度做好硬件基础设施、要素资源市场、商品和服务市场等的协调配合。在公共资源交易实施过程中，各地在业务咨询、项目受理、信息发布、开评标现场保障、资料归档和数据统计等方面推进了服务标准的制定，但是在金融服务、中介服务和专家库建设等方面服务的系统化建设相对滞后，系统化服务水平、服务质量有待进一步提升。

优化营商环境助推全国统一大市场建设的建议

深入优化营商环境就是要破除体制机制对市场主体在市场经济活动中的束缚，深化“放管服”，最大限度地发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，降低制度性交易成本，进一步激发市场活力和社会创造力，加快建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，而这也是建设全国统一大市场的目标。公共资源交易作为其中的重要内容，需要在制度机制、平台优化等方面持续改进、不断深化，才能实现市场设施高标准联通。

推进立法工作。法治是最好的营商环境。基于公共资源交易营商环境优化助推建设全国统一大市场，首要是加快推进公共资源交易管理地方立法，将已运行成熟的地方政府规章、规范性文件等，通过立法提升效力等级，确保地方公共资源交易依法运行。其次基于地方立法开始探索公共资源交易的全国统一立法，以及公共资源交易大数据相关方面的立法，全面奠定纵横统一交易平台的基础。再则是加快《招标投标法》《政府采购法》的修订，以适应信息化招标采购活动的要求。

理顺监管机制。及时总结浙江、重庆等地运营经验，建立集中统一监管与行业监管相结合的协同监管机制，划分职责边界，明确权利义务。一方面从体制机制上解决“各管一段”带来的不敢管、不想管也不会管的问题，实现交易服务、管理与监督职能相互分离、相互制衡。另一方面结合制度成本，考虑经济性、可靠性等，建立交易监管部门主动监管、交易中心受委托行使一定监管的协同监管机制，对公共资源交易平台及运营机构的组建和活动进行监督管理。

优化平台建设。以全流程电子化为主线，优化分类统一交易系统建设，重点完善不见面开标、远程异地评标、数字移动掌上交易、网上中介服务超市等优化升级。供给方式上，引导市场主体在坚持政府主导和规范收费的前提下，通过资金来源多元化参与公共资源交易平台服务的供给。建章立制推动省（市）层面CA互认、项目信息互挂、市场主体信息共享、远程异地评标协同、信用信息联动等方面跨省（市）合作，破除公共资源交易领域的区域壁垒。

打造服务体系。围绕交易环节、紧扣交易流程，按照市场化改革的要求，全方位提供高质量的金融支持、法律服务、价格评估、担保保险等业务的综合服务体系，从服务体系上降低制度成本。比如，围绕交易全链条探索金融服务生态，丰富“交易+数据+技术+金融”内涵，增加有效金融供给。除此之外，还可以向市场主体提供经过脱敏处理后的数据资源服务，比如行业发展现状、交易分析报告、市场主体运营报告、价格走势报等咨询服务。