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随着工程咨询服务供给侧结构性改革的不断深入，我国工程咨询行业正在发生巨变。以招标代理机构的视角来看，全过程咨询、数字化应用的推进和发展，为招标代理机构带来了前所未有的发展机遇与挑战，传统招标代理模式和固有思维逐渐显现出发展动能不足。招标代理机构亟需认真思考如何在当前的环境下重新定位，抓住新形势、新机遇，探索新的业务模式，实现转型升级，特别是如何融入并主导全过程咨询。
全过程工程咨询政策环境下招标代理机构面临的新形势
住建部统计公报
住建部2020年全国工程招标代理机构统计公报显示：在参加统计单位增加了3.1%的情况下，代理机构工程招标中标金额比上年减少4.86%，工程招标代理收入减少9.61%，表明传统招标代理模式在市场占有率和盈利能力方面的双重下降。与此形成鲜明对比的是招标代理机构开展工程项目管理与咨询服务的收入比上年增长67.69%。
住建部同期公布了工程造价咨询企业、工程监理企业和勘察设计企业的统计公报。工程造价咨询企业承揽招标代理业务收入比上年增长55.5%，其承揽项目管理业务收入增长85.8%；工程监理企业承揽的工程招标代理、造价咨询、项目管理与咨询、勘察设计和工程施工等业务收入增长了19.53%；工程勘察设计企业承揽的其他工程咨询业务收入增长1.1%。
可以看出，在传统模式竞争持续加剧的情况下，招标代理大量的市场份额已被上下游行业和全过程咨询模式所抢占，行业呈现衰退特征。
政策导向发生变化
一是全过程咨询模式的推进和发展。2017年2月，国务院办公厅颁布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），首次提出发展全过程工程咨询，完善工程建设组织模式，并明确要培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业；2019年3月，国家发展改革委联合住建部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），提出在项目决策和建设实施两个阶段，着力破除制度性障碍，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询。
二是“放管服”改革的深化和营商环境的优化。随着“放管服”改革的持续深化，工程咨询行业多项资质资格逐步取消。2017年工程咨询单位资格认定取消，2021年工程造价资质审批取消，工程监理资质进行了调整。市场营商环境的持续优化，进一步降低了行业的准入门槛，工程咨询行业各专业壁垒逐步被打破，工程咨询企业获得整合的机会，行业和企业面临着融合发展、创新发展的机遇。
三是数字化转型发展加速。全过程工程咨询需要借助信息化工具的辅助提高管理效率，并对各个咨询环节进行有机集成。目前，招标电子平台应用已成为常态，人工智能、BIM（建筑信息模型）、云计算等新技术的应用，CIM（城市信息模型）、PC装配式建筑等新建造工艺的出现，也正在改变工程行业的发展方向。数字化是推进全过程工程咨询转型发展的重要引擎。
市场需求发生变化
一是需求多样化。在全过程工程咨询环境下，招标代理工作不仅在招标范围和内容上发生了变化，而且招标的实施阶段和服务组合均发生了变化。招标代理服务对象从传统的建设单位扩展为全过程咨询单位或者工程总承包单位。招标代理机构提供的服务内容也需要根据这些变化相应调整。
二是对专业化和价值化服务的需求增大。传统招标行业最主要的问题是同质化、低值化严重。资质取消之后，门槛越来越低，招标代理机构数量逐年增加。在这样的市场环境下，招标代理机构面临开发项目苦、同业竞争难、招标收费低等挑战，竞争异常激烈。不少企业为招揽业务，恶性竞争、低成本费用、违规操作等行为不断涌现，严重影响行业和企业的健康发展，这对规范经营的企业挑战尤其严重。如何提供差异化的价值服务，并将这种价值服务转化为利润，是摆在招标代理机构面前的主要问题。
全过程工程咨询环境对承担全过程工程咨询的招标代理机构的综合性能力和专业化水平提出了更高要求。代理机构需要熟悉项目管理体系和模式，有针对性地制定全链条、全过程的招标策划。合同管理、履约跟踪等都是招标代理机构专业化服务和价值服务的切入点。特别是对于项目综合性管理能力的提升，是招标代理机构实现转型升级、融入全咨服务的必经之路。
三是需求的合法合规性。在依法治国和从严治党的大环境下，依法依规开展各项工作已成为全社会的共识，特别是纪律风险防范和审计风险防范仍然是项目单位关注的首要问题。因此，招标代理机构要加强合规性管控，落实营商环境要求。
市场竞争发生变化
一是竞争者发生变化。上述住建部统计公报清晰地表明，招标代理机构正面临着行业内新进参与者的竞争、上下游企业的竞争、全过程咨询服务企业的竞争甚至电子平台提供商的竞争，这种“无极差”的竞争造成了传统招标代理机构盈利能力的大幅下降。
二是服务价格发生变化。服务价格的变化来自于激烈的竞争，主要可分为三个方面：第一个方面来自于行业内参与者的饱和，且同质化、低值化服务造成了“议价能力不足”；第二个方面来自于上下游企业、全过程咨询服务企业等“无极差”竞争，这种“组合拳”形成了“规模效益”，可以统筹各咨询环节综合考虑成本和利润，较之传统的招标代理模式更具价格优势；第三个方面来自于部分从业者的恶性竞争。
全过程工程咨询环境下招标代理机构的重新定位
招标代理机构融入全过程咨询优势分析
招标是全过程工程咨询的重要环节甚至是起点，招标代理机构融入和主导全过程咨询具有多重优势。
熟悉政策和法律法规。招标代理服务本质上就是法律咨询服务，工程建设全过程相关国家法律、法规、部门规章、规范性文件、示范文本繁杂、细致。熟知掌握法律法规，准确理解国家政策、严格按法定程序办事是招标代理机构开展工作的基本要求。相较于其他咨询企业，招标代理机构对全过程工程咨询中涉及的法律法规、政策规定以及程序把握更为熟悉。
市场经营早期介入。在工程建设领域中，传统模式需要首先启动招标程序来选择其他参建单位，因此招标代理机构几乎是最早了解项目信息，最早接触业主的单位。由招标代理机构主导整个项目的组织实施情况，更有利于全过程咨询统筹协调工作的开展。
全面准确理解委托人要求。招标代理业务的特点就是必须完整准确了解采购人的需求，然后在招标文件中落实。特别是在传统模式下，业主要委托招标代理机构通过招标选择造价咨询、工程监理、勘察设计以及前期咨询等单位，因此，招标代理机构能够较好地理解全过程工程咨询的服务目标，有针对性地提出规划方案、设定工作环节及服务程序、服务内容等。
整合协调经验丰富。在传统建设管理模式下，招标代理机构与项目单位、咨询企业、施工企业、材料供应商、服务商以及政府部门等均有交集，协调经验丰富。相对于其他咨询机构，招标代理机构通过工作积累，更熟悉工程建设项目各类咨询团队及其业务内容，能够根据项目要求，整合各类咨询团队，为项目单位提供全过程咨询服务。
招标代理机构融入全过程咨询面临的挑战
首先，传统程序化服务难以满足高质量服务的要求。传统招标代理模式以“短、平、快”的程序服务为主，较少介入工程项目的全生命周期管理，无法体现咨询服务应有的技术含量。“重程序、轻服务”也造成服务同质化的困境。
其次，从业人员整体素质难以胜任高标准技术的服务要求。招标代理从业人员在长期从事程序服务的情况下主动提升意识不足，知识面窄，对于知识的广度和深度积累不够，缺乏自主创新和现代咨询意识。
最后，业务难以覆盖全过程范围。招标代理机构主要服务于项目实施前期阶段，较少涉及项目施工过程，只是全过程工程咨询的一个点，业务范围相对狭窄。
以上三点是制约招标代理机构转型升级并主导全过程咨询面临的重大挑战。招标代理机构需要从提升决策策划能力、综合管理能力、人才结构、专业技术等方面加以解决。
招标代理机构发展之路的重新定位
发展路径无外乎专业化和规模化。一是做小做专，往专业化业务、轻型化组织方向发展，在特定的行业、领域等形成专业特色，提升专业化竞争力。虽然“行业背景”的优势很难复制，但针对细分市场的专业化服务能力提升，应当是招标代理机构不断追求差异化能力的目标。这种“小而专”企业应利用自身的专业能力争取参与到全过程工程咨询当中。二是做大做强，形成集成化、系统化发展，以招标代理机构的优势为基础，通过拓展、联合、兼并、重组等方式提升综合性、一体化服务能力。这种“大而全”企业应利用自身的资源和综合能力争取主导全过程工程咨询。
笔者结合实践经验，认为三类招标代理机构更易在本领域的全过程工程咨询中占据主导地位。第一类是具有特定资源的代理机构。这类代理机构具有一定的市场资源决定权，可以逐步拓展和培育全过程工程咨询能力，吸引互补型咨询企业联合实施全过程工程咨询。第二类是市场积累充分的大型招标代理机构。这类代理机构在多年经营发展中，积累了扎实的项目资源。在全过程工程咨询环境下，其市场优势将依旧保持，有利于开拓全过程工程咨询业务。第三类是综合型、集成型招标代理机构。这类招标代理机构的业务已不局限于招标代理本身，而是拓展至工程咨询、勘察设计、造价咨询、施工监理、项目管理等。适当调整组织机构后，可直接开展全过程工程咨询。
招标代理机构的战略选择
招标代理机构应围绕规模化和差异化主线选择适合自身的发展战略。通过规模化，达成降低成本、树立行业标杆的目标；通过差异化，达成提供价值服务，提高盈利能力的目标。
坚守传统招标代理业务
无论全过程工程咨询业务如何推进，传统的招标代理业务不会停滞，至少在近期、中期仍有做优做强的空间。招标代理机构应坚守传统代理业务，持续发挥优势，提升规模，稳定盈利，建立符合自身实际的核心竞争优势。只有在传统代理业务稳定增长的前提下，才能为全过程咨询转型和数字化转型赢得时间和空间。但坚守不是固守，仍然要积极转型升级。
不论全过程咨询的发展目标多么宏大，审计风险、纪律风险仍然是项目单位关注的焦点问题。保证项目合法合规、加强风险管理、规避审计风险，是招标代理机构的核心价值。招标代理机构应围绕这个核心目标打造高质量、安全的服务供给，形成差异化的优势。
在这方面，人才素质需要持续提升，重点是把握住招标采购方案策划与合同管理这两个核心切入点，培养项目管理复合型人才。要转变思想观念，全公司形成统一的经营理念，将服务质量和服务价值树立为首要评价标准。转变“短、平、快”的惯性模式，项目前期要在招标策划方面科学推进，后期要在合同管理上深度参与。此外，还要扩大数字化场景的应用，升级招标采购方式。利用自身条件，尝试多种业务组合，创新业务模式。
深度融入并主导全过程工程咨询
招标代理机构要发挥优势性带动、实施以招标代理为引领的全过程咨询服务。首先，发挥优势性业务的引领作用，积极探索以招标代理为引领的全过程咨询服务模式。其次，招标代理作为全过程咨询的先导环节，要以业主需求为导向，重服务、促规范、增价值，在适应全过程咨询的新需求中实现企业的转型发展、提档升级。最后，发挥招标代理机构的策划功能、引导功能，延长服务链条、丰富服务内涵。
