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PPP项目招标采购问题分析及对策

2022年06月08日 作者:宋健 打印 收藏

  【摘要近年来,市场经济快速转型,国家鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,政府和社会资本合作(PPP)模式在公共基础设施中得到了广泛推广。PPP有助于全面提升公共服务质量和效率,有效转变政府职能,为国家治理的现代化发展提供必要的帮助和支持。从目前来看,PPP模式在我国的发展速度越来越快,为加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度作出了巨大的贡献,但是快速发展背后所暴露出的问题不容忽略。本文着眼于PPP项目招标采购的具体含义,深入分析了该采购环节中所出现的各种问题并提出相应的解决对策,以期为PPP项目的有效落实提供参考。

  【关键词PPP;招标采购


  在PPP模式快速发展、普遍运用的过程中,公众对其的关注度越来越高。但是整个项目招标采购过程比较复杂,难免存在问题及矛盾。国家一方面需要完善当前的法律法规,另一方面需要积极促进人才队伍建设,落实好PPP项目招标采购的监督管理工作,通过PPP模式真正遴选出资质优、信誉佳、能力强的社会资本方,为公共基础设施项目的顺利开展奠定良好基础。


  PPP项目招标采购


  PPP项目招标采购由政府部门牵头,严格按照公平公正公开的原则,始终坚持诚信信用的价值理念,以权利义务平衡为目标,更好地实现物有所值。政府需要严格按照当前法律和法规,以项目识别和项目准备为基础,全方位、多角度地了解PPP项目的具体内涵,确保社会资本的优化利用及合理配置。PPP项目招标采购是时代发展的产物,与传统的建设项目招标相比有很大差异。PPP项目中标社会资本需要完成工程建设任务,落实后期的项目运营以及项目维护工作。政府会对其进行考核,在项目顺利竣工之后直接由政府接管项目。因此,PPP项目的采购方式、程序以及监管方式与政府采购以及传统招标投标存在明显的区别。

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  PPP项目招标采购中需高度关注的问题


  招标采购实操过程中的法律适用有待进一步明确

  作为PPP项目招标采购工作的重要依据,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(以下简称《办法》)不容忽略,该办法中明确强调了PPP项目在实施过程中的相关标准及要求。PPP项目实施机构需要站在更高站位,结合项目实施的具体情况及项目流程,按照《政府采购法》选择合作社会资本,同时严格依照国家的法律法规要求积极承担自身的社会责任。

  工程施工是PPP项目中的一部分,政府会根据绩效考核以及运营情况的具体成果,以社会资本为付费对象,充分发挥外部监督和管理的作用。这种付费方式与工程施工付费存在明显的区别,政府并没有直接购买建设工程,而是购买了社会资本方所提供的公共服务。作为PPP项目的核心及重点,还需要完成工程项目附属货物、服务的采购工作。传统招标采购项目,标的较为单一,采购需求也相对明确。而PPP项目招标采购的标的更为繁杂、多元,涉及货物、服务、工程等内容,采购需求也更为复杂。《办法》与现行的政府采购法律法规也存在诸多不一致,导致具体操作过程中遇到很多障碍。相关部门应加快顶层设计完善,尽快出台法律位阶较高的实质性政策规定,进一步明确PPP项目招标的范围以及操作流程。

  参与方存在思想误区

  与发达国家相比,PPP在我国的起步相对比较晚。传统的经济发展理念导致PPP在我国的发展速度相对偏慢,受到了诸多的束缚以及影响。社会各界对PPP的认知和理解还不够深刻和全面,大部分以传统工程项目为主体,在实务操作的过程中将PPP作为一种简单的融资方式。当前的招标投标方案过度集中于融资资本、付费总金额、建设工期以及付费结款等基本指标上,忽略了对回报机制、风险控制、运营绩效考核的深入分析及研究。

  另外,从评分指标的层面上来看,实质的指标设置比较单一,过于注重前期的工程建设,忽略了后期的工程运营,无法有效落实利益共享和风险分担的理念。参与PPP项目的企业由其他行业转型而来,人才队伍的综合素质以及工作经验均有待提升,缺乏一定的风险承担意识。运营能力也有待提升,过度关注整个项目的综合利润,没有对整体的运营收益进行分析以及研究。

  项目评标专家人选不当

  招标采购工作与工程建设项目存在密切的联系,评标专家要主动参与其中,利用自己的专业知识背景以及丰富的工作经验维护整个招投标过程的公正性、公开性和公平性。项目评标专家的综合素养直接影响最终的评标质量和结果,因此管理工作人员必须要做好前期的准备工作,加强专家库建设,选择合适的专家人选,促进评标活动的有效落实。但是从目前来看,专家库专业设置不够细化,财务专家占据主导。一部分专家对《行政法》以及《民法》的认知还不够全面,存在专业不对口的问题。项目评标专家的自由裁量权比较大,有的PPP项目招标文件存在主观随意性,专家过于注重自身的主观判断,未站在专业的视角进行分析。自由裁量权过大,极易出现各种判断失误,导致最终的评标效果无法得到保障,违背了评标工作的初衷。有些项目的评标过程中,从专家人数上来看,业内专家人数不符合标准,难以为评标工作的开展提供必要的智力支持。此外,有关单位为了控制前期的工作成本,限定评审费用,外加大部分项目评标工作面临风险及压力,因此一部分专家的参与积极性不够高。专家库人数不足,严重影响了采购活动的公正性,存在风险和隐患。

  专业人才综合能力不够理想

  PPP项目招标代理需要做好前期准备工作,加强对“两评一方案”的有效分析及研究。着眼于项目具体特征,深入了解融资方和政府方的实施需求,以此制定项目合同及采购文件。参与项目招标过程的招标代理人及咨询顾问往往为同一个人,在完成前期的采购文件以及项目合同编制工作后,还需要完成后期的合同谈判工作。不同工作环节对工作人员的综合素质要求相对偏高,工作人员需要主动了解工程建设法律法规以及项目投融资等专业知识,真正实现活学活用和融会贯通。但是从目前来看,一部分项目负责人由传统招标代理人转型而来,个人的知识储备不够理想,所积累的工作经验以及专业背景不能满足项目需求,且沟通能力、逻辑思维能力均有待提升,无法高效处理比较复杂的PPP项目招标问题,在对项目合同以及采购文件的合规性进行把关时能力不足,严重影响了项目的顺利落实。


  PPP项目招标采购的问题对策


  厘清PPP项目采购适用法律

  在全面推进PPP模式的过程中,下位法冲突以及上位法缺失最为关键,阻碍了项目的稳步落实。因此要进一步完善当前的法律法规,出台政府与社会资本合作法,为招标采购环节指明方向,避免实操环节混乱无序。PPP项目相对比较复杂,时间跨度较久。不管是前期的策划、投融资,还是中期的建设运营以及后期的养护和移交,都存在许多复杂的要求。参与方比较多,法律关系较为复杂,离不开多方谈判以及协商。为了维护参与各方的合法权益,尽量避免各种纠纷,还要加强对政府采购方式的研究及调整,进一步厘清PPP项目采购适用法律,根据PPP项目特征完善或制定新型采购方式。

  推进专业人才队伍建设

  人才队伍建设工作不容忽略,有关主管部门及政府部门要意识到自身的重要责任,以专业人才队伍建设工作为基础,统筹规划培养高端PPP人才。落实好人才培养计划,弥补高端人才总量不足的缺陷,实现专业人才数量的有效提升,主动与国际社会接轨。高校和研究机构也要以学科优化和专业结构的调整为基础,真正实现校企合作,为PPP模式的完善提供人才保障。代理机构需要主动培育业务骨干,帮助其具备丰富的实操经验、扎实的专业知识储备,在部门协作的过程中全面提升自身的综合素养以及专业技能,进一步构建完善的PPP人才梯队,为PPP项目的有效落实提供必要的智力支持。

  加强专家库建设和专家管理

  地方政府需要主动转变自身的职能,承担起一定的社会责任。以专家库建设和专家管理工作为基础,围绕各省市统一专家库的建设工作要求明确具体的分类标准,积极落实全国统一编码工作。在此基础上,根据国家的法律法规设置相应的专业,逐步细化专业分类标准,补充专项分类,促进专业资源的有效整合,确保专家信用资源的共享。专家入库的审核工作以及管理工作非常关键,需要加强对专家硬性条件的要求,比如技术职称以及从业年限;了解专家评审情况的个人信用以及工作质量,以同业盲审为基础,严格审核专家入库的资格,逐步构建科学完善的动态调整机制,及时清退存在职业道德问题的专家。此外,还要积极组织评审专家培训,帮助专家全方位、多角度掌握PPP项目评审所需专业知识和技能,提高项目质量。

  全面推进战略转型升级

  在市场经济快速发展的过程中,我国逐步取消了招标采购代理机构资质,真正实现简政放权,行业壁垒逐步被打破,各个资源交易平台实现了有效的整合。招标采购代理机构、社会资本方等各有关单位要主动利用这一契机,全面推进企业转型,积极拓展业务价值链,实现不同管理环节的深度融合。提升自身的品牌价值,树立良好的社会信誉及形象,在战略合作以及兼并重组的过程中更好地凸显PPP项目的优势和价值。


  结语


  PPP有助于全面推进体制机制改革,促进政府职能的快速转变,能够有效提升国家的治理现代化水平。针对当前PPP项目操作实施中存在的问题,相关管理部门要尽快完善顶层制度设计,系统规范PPP项目管理及操作程序,相关单位还应加强人才建设、完善评审专家管理,为PPP项目的良性运作、快速发展奠定良好基础。


参考文献:

  [1]李曦.PPP项目招标采购阶段存在的问题与政策建议[J].招标采购管理,2020(10):3.

  [2]王钊,喻江春.费率招标模式下PPP项目与实际投资认定相关因素的研究[J].公路交通科技:应用技术版,2019(1):3.

  [3]王先甲,吴师为.PPP项目多维信息招投标中的直接机制研究[J].运筹与管理,2017,026(002):84-92.

  [4]董舟,徐靖钧.招标采购活动中存在的问题与应对措施探讨[J].人民长江, 2015,046(010):95-98,107.

责编:高杨
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