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以公众感知质量倒逼应急采购效益提升

2022年06月07日 作者:任志涛 郭美 靳颖 关怀 打印 收藏

  习近平总书记提出“要建立国家统一的应急物资采购供应体系”,为我国应急物资保障的改革发展指明了方向。应急物资是用于应对突发事件的物资,应急采购是政府保障应急物资的有力手段,包括应急物资事前的采购、储备、管理、调用及事后紧急采购的全过程。应急采购在我国新冠肺炎防控狙击战中起到关键保障作用,但实践中仍存在信息不透明、供应商数据缺失、响应速度难以满足需求等问题,影响应急采购效益发挥。

  应急采购是一种便利化的政府采购,应急物资强时效性、弱经济性、多样性、不确定性和需求量大等特点,决定了其不同于一般政府采购,同时具有一般商品的市场属性和实现政府职能的公共属性,这也意味着应急采购是一项多元主体参与的复杂活动。公众作为应急采购的受益主体,是应急物资质量好坏与应急采购服务优劣的直接影响者和反馈者,其感知质量反映了政府应急采购效益水平。如何以公众对应急采购感知质量为切入点,探讨政府应急采购效益提升路径是当前亟需解决的问题。


  可及性:应急采购公众感知质量内涵


  “质量”在研究产品或服务时被视为“可测变量”,指对产品或服务质量的测量结果,反映了某些成分或属性的特征差异,在以用户为评价主体的话语体系中,质量是用户通过已有经验获取认知并对其进行评价。由此,“感知质量”被国内外学者广泛应用,是将整体服务过程和公众实际感知进行对比分析而得出结论。相比于产品质量和服务质量,应急采购质量的测量更为复杂,它不仅包括公众对应急物资产品的感知,也包括公众对应急采购过程的感知,同时集地点、时间、形式与心理效用于一体。

  “可及性”被国内外学者广泛应用于公共服务领域,“公共服务可及性”是公民个体对公共服务接触难易程度的主观感受和心理评价,是衡量公共服务与服务对象之间“适合度”的复合指标。结合应急采购自身特点,可将应急采购可及性划分为可获得性、可接近性和可适应性三个维度。其中,可获得性是指公众对应急物资数量、类型及覆盖率的满意程度;可接近性是指不同类型公众在接受应急物资时所遇到的阻碍大小,遇到的阻碍越小,意味着可接近性越高;可适应性是应急物资与公众之间适应程度的动态测度,反映的是应急采购与公众双向互动的有效程度。将可及性作为公众感知质量的基准对应急采购活动进行评价具有匹配性,对探索政府应急采购效益提升路径具有重要意义。


  公众感知质量下应急采购存在的问题


  应急采购效益是政府采购制度的基本取向,效益最大化与结果最优化是政府采购改革所追求的根本目标。公众对应急采购的感知质量是基于可及性而言的,可从公众对应急物资的可获得性、可接近性和可适应性三个方面,分析当前应急采购工作中存在的问题。

  灾情信息接收滞后,影响物资可获得性

  应急采购包括应急物资的采购、储备、监管、调拨和紧急配送。储备采购是在突发事件发生之前进行,与一般商品的采购区别不大;紧急采购是在突发事件发生之后进行,具有很强的时效性,受灾情信息接收速率影响,灾情信息接收越及时,应急物资就越可能得到及时补足,相反,则会出现灾区物资不足的现象。在应急物资配置实践中,由于物资管理没有充分运用电子信息技术,当灾情发生后政府缺乏可靠手段及时获取灾情信息,导致政府无法及时采取相应措施满足灾区物资需求,灾区物资告急状况时有发生,影响公众对应急物资的可获得性。

  采购方式灵活性不足,影响物资可接近性

  民营企业生产效率相对较高,且受社会效益目标驱使,往往愿意参与到应急采购工作中。但《政府采购法》规定采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织,这意味着民营企业若要参与应急采购只能通过签订民事合同的方式。应急物资用量大、价值高、民营企业抵御风险能力较弱,通过签订民事合同有失公平,削弱了其参与采购的积极性。尽管部分企业会以捐赠的形式为灾区提供物资,但该方式的不确定性大,不能保证物资规模满足需求。当应急物资规模不足时,就会出现物资在不同类型公众之间的阶梯性配置,降低部分类型公众对应急物资的可接近性。

  采购统筹协调性差,影响物资可适应性

  应急采购涉及中央政府、地方政府、相关监管部门等多元主体,需要各主体之间协调合作才能保证应急采购效益最大与结果最优。但在实践中,存在各主体之间应急采购沟通不畅的问题。例如中央政府和地方政府之间的采购工作缺乏统筹协调,对应急物资的采购数量和采购种类缺乏统一规划,往往出现有些物资各级重复采购导致储备过多,而有些物资采购过少导致储备不足;另外,由于横向部门之间缺乏沟通协调,灾区所在的应急物资调配部门对相邻地区、部门的物资储备情况不明,导致政府在物资调拨过程中无法实现就近调配,影响公众与应急采购之间的适应程度,降低公众与应急物资之间的可适应性。


  基于公众感知质量提升应急采购效益的对策


  通过上述对公众感知质量下应急采购问题的分析,笔者从运用信息化手段、建立公平竞争机制与优化政府组织结构三个方面,提出提升应急采购效益的对策建议,以期为建立政府应急采购制度体系提供参考。

  运用信息化手段,提升信息响应速率

  随着互联网和人工智能技术的发展应用,信息技术已成为推动政府治理效能提升的重要力量。信息技术应用于应急采购供应体系之中,实际上是通过提升政府对应急信息的响应速率,提高政府对灾情信息的处理能力。大数据是一种更高的信息运用能力,在大数据环境下构建政府应急采购供应体系,建立信息化应急物资管理平台,是应急采购效益提升的必经之路。

  在应急采购活动中运用大数据,一方面,将各级政府应急物资储备、委托管理、协议单位等信息进行整合,建立应急物资储备数据库,实行实时的动态管理,实现对应急物资供应网络的合理布局,并结合灾情信息对库存进行动态控制;另一方面,利用北斗卫星定位等高新技术,实时掌握应急物资去向,并对应急物资调配路线进行优化,降低应急采购成本,提升应急采购效益。

  建立公平竞争机制,创新物资采购方式

  应急采购具有时效性,在已知范围内有多家供应商的情况下,采用竞争性采购方式是缩短采购周期的有效手段。应急采购需要建立公平竞争机制,激发市场各主体的参与动力,形成应急采购的强大合力,这是应急采购效益提升的基础。

  应急采购往往面临应急物资与供应商不足的问题,为了保障应急物资的可持续供应,采购人员在确定供应商的同时可以培育备选供应商,防止因主客观原因导致供应商不足,避免应急采购受制于单一供应商的情形,从而保障竞争公平性。另外,应急采购交易应以公平性作为参照点,以合同的方式将双方的权责利固定,并防止委托代理过程中发生偏见,通过营造公平竞争的市场环境,扩大应急物资采购规模,提升应急采购效益。

  优化政府组织结构,提高政府治理能力

  应急采购是对政府公共治理能力的考验,应急采购既包括政府横向与纵向合作治理和政企合作治理等外部治理过程,还包括政府对内部官员的管理。政府内部的组织机构设置在一定程度上使得政府采购效益具有复杂性与不确定性,对政府组织进行优化,是提高应急采购效益的重要保障。

  信息技术的应用离不开政府组织背后的政治和制度安排,应用信息技术会出现政府组织机构中不同主体利益、责任和任务量之间不匹配的现象,导致信息技术应用于政府组织机构时存在张力。应在信息技术应用过程中,明确各主体责任及责任边界,确保应急采购各项工作稳定运行;另外,应急采购工作系统性强,采购计划相对分散,涉及部门主体多,工作中涉及人、财、物等贪污腐败高风险领域,腐败现象时有发生,应不断加强组织人员队伍建设,提高应急采购人员的整体素质,降低应急采购风险,实现采购效益提升。


  基金项目:天津市哲学社会科学规划项目“公私合作视角下环境治理多元主体内生责任及实现机制研究——以天津市为例”(TJGL17-010)

责编:戎素梅
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