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以首台套政策为例看政采助力科技创新产品发展

2022年04月06日 作者:孙晓晨 打印 收藏

  2021年12月24日,第十三届全国人大常务委员会三十二次会议修订通过了《科技进步法》,于2022年1月1日起正式施行。该法修订对于政府采购领域意义重大,其中,第九十一条明确规定的政府采购境内科技创新产品服务激励机制属重中之重。早在2008年7月1日施行的《科技进步法》中就曾提到政府采购应积极引导科技创新产品的发展。与前次修订相比,此次修订后的《科技进步法》将“性能”“技术”转变为“功能”“质量”,还将“运用招标方式”扩大到“优先采用竞争性方式”。毋庸置疑,前述条文的修改将进一步平衡政府采购领域中境内创新产品需求和企业效益之间的矛盾。但可以预见的是,此项制度落地实施的阻力较大。


  创新产品政府采购激励机制的国际政治经济约束事件仍然存在

  政府采购是政府调节和鼓励科技创新产品发展的重要工具。近年来,随着国内消费市场被进一步发掘,我国在高新技术领域的短板也更多暴露出来,核心技术上被发达国家(经济体)或其企业“卡脖子”的情况频频发生。为破解国内科技领域被限制的困境,以政策为科技护航便成为了必然选项。为此,财政部发布了《自主创新产品政府采购预算管理办法》(财库〔2007〕29号,以下简称“财库〔2007〕29号文”)、《自主创新产品政府采购评审办法》(财库〔2007〕30号)和《自主创新产品政府采购合同管理办法》(财库〔2007〕31号),出台了以自主创新产品为采购重点的扶持措施,在评审时对自主创新产品给予不同幅度的折扣或加分,并在履约担保和付款期限等方面为科技创新产品的供应商提供适当支持。2008年版《科技进步法》中的政府优先采购境内科技创新产品、服务在2022年版的《科技进步法》中也再次得到强调,这本身就代表着某种决心,但是同前版《科技进步法》实施不久便被束之高阁的背景情况类似,目前我国仍处于申请加入《政府采购协议》(GPA)的谈判阶段,GPA成员方对我国政府采购法律制度中“国货优先”政策和鼓励创新制度表示反对,主张前述规定有违《政府采购协议》的非歧视原则。各方仍处于全方位、深层次的博弈中,短期内很难有较大进展。因此,尽管新修订的《科技进步法》重申了关于科创产品的政采激励机制,但能否在满足加快GPA谈判进程要求的同时,有效推进本土化的政采激励机制落地,目前看来仍是一个无法回避的问题。


  首台套政府采购激励机制的现状分析

  自2006年中共中央、国务院印发《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》后,我国先后出台了一系列政策文件,制定了政府采购支持科技创新的具体办法,而其中最具代表性的便是首台套政策。所谓首台套,即指国内实现重大技术突破、拥有知识产权、尚未取得市场业绩的装备产品,包括成套设备、整机设备及核心部件、控制系统、基础材料、软件系统等。

  近年来,随着“逆全球化”主义的抬头,世界各国均越发重视境内高新技术的研发,作为科技集合程度最高的高端制造业领域更是成为其中竞争最为激烈的产业。重大技术装备是国家的核心竞争力的重要标志,也是各行业升级、技术进步的重要保障。由于此类设备具有研发成本高、技术复杂、短期收益低等属性,在产品研发阶段给用户造成损失的风险较大,所以,国内重大技术装备长期面临产能与市场不匹配的矛盾,既阻碍了科技创新产品的发展,也不利于国家经济安全。

  为此,2018年国家发展改革委等部委联合出台《关于促进首台(套)重大技术装备示范应用的意见》(发改产业〔2018〕558号),重申要加大政府采购对技术创新企业的支持力度,健全优先使用创新产品的政府采购政策。一系列政策的出台,既表明国家决心以首台套政策为突破口推动创新成果转化,引导企业研发核心技术,同时也说明我国装备制造业迫切需要转型升级。值得肯定的是,我国首台套政策经过十几年的发展,与我国的科技产业适配程度已经较高,跨越了前期制度探索阶段,开始有意识地转向市场驱动方向,逐渐形成了政策与市场互补的模式,但考虑到我国目前高端装备制造业发展乏力的现状,该项制度尚存在几点亟待完善之处。

  当前政策多集中于重大技术装备,对装备的核心部件关注度不足

  首台套政策的设立目的是致力于解决我国大型技术装备研发困难的问题,故相关政策红利均体现在重大技术装备上。不可否认,这种精准对接的政策确实在一段时间里弥补了部分领域整体技术水平落后的情况。在政策扶持下,“复兴号”动车组、ARJ21支线飞机等一大批先进技术设备成功研发,并达到了世界先进水平。但随着我国制造业结构进一步升级,对技术装备的需求已经不仅仅局限于大型装备,开始更多集中在某一种技术装备的一种或几种核心部件上,这种市场需求的转变迫切需要政策及时跟进引导。例如在2020年美方对华为断供事件中,直接导致华为通讯业务市场份额骤降的核心原因便是其缺乏自主的芯片制造能力,而以芯片为代表的一系列高附加值的核心部件却一直是国产制造业之殇,处于重产能、轻研发的尴尬境地。巨大的市场需求下,科创企业却因研发风险不确定而踯躅不前,迫切需要出台相关政策予以破解。

  政采激励机制的缺位

  高端制造业的转型升级离不开科技创新的支撑,而支撑科技创新的最直接动力就是政府采购的激励。财库〔2007〕29号等文件在一定时期内激发了一大批装备制造企业的产品研发积极性,但是该系列文件由于“略带浓重的支持国货理念”,触动了某些国际力量的敏感神经。经过多方衡量,国务院办公厅于2011年印发了《关于深入开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》(国办发明电〔2011〕41号),叫停了执行不久的创新政策与政府采购优惠挂钩的措施。此次事件后,随着国内外形势的变化,尤其是在近年来国际贸易摩擦加剧的阶段,国内对于进一步完善政府采购激励机制、加大对科技创新产品的扶持力度的呼声越来越高。2018年中兴断供、2019年美国无端制裁华为等事件之后,长期以来被忽视的高端制造业的科研困局被进一步放大。因此,本次《科技进步法》新修后,政府采购制度是否应对国家大力倡导科技创新的趋势作出切实回应,以及如何在满足GPA协议要求与自身科技需求之间作出平衡,均是政策制定部门需要深思熟虑的地方。

  市场推广阻力较大

  政府采购的首要目的是满足政府的行政职能,其追求优质优价,采购核心在于可靠和安全性。但无奈,首台套技术装备研发理念在于以前期市场作为产品试炼的手段,以需求促进技术的升级和成本的降低,这意味着其本身就不可能保证产品的风险性处于可控的区间,故在创新型的设备或服务首次投放市场时,往往不会立刻满足采购人的采购目标。出于这种顾虑,采购人均倾向于选择已经被市场验证的产品。例如在2018年前,中央国家机关政府采购中心发布的年度协议采购征求意见公告中,服务器芯片类别的采购项目均只有英特尔的E系列入围。直到2018年中兴断供事件发生后,国家才意识到应将政府采购的市场开放给国产设备,《2018-2019年中央国家机关信息类产品(硬件)和空调产品协议供货采购项目征求意见公告》(2018年5月发布)中才首次出现了国产芯片的身影。此外,尽管《科技进步法》第九十一条以及《招标投标法》(2017年修订)第十八条等条文均禁止招标人在采购过程中以资质和业绩对潜在投标人进行不合理限制,但是在具体执行过程中,由于首台套政策实际执行度较低,相关产品研发补贴落实度不佳,采购人一般不会严格遵守前述规定。此背景下,国内首台套装备市场被进一步压缩,能有所作为的企业可谓少之又少。


  创新产品政府采购机制的国际经验

  “国货优先”不违背GPA“非歧视原则”

  我国首台套政策自施行以来,便频繁受到发达国家的指责,渲染其是贸易保护行为,而在我国正在进行的GPA谈判中,他国更是直指其违背了GPA“非歧视原则”,要求将该政策予以废除。所谓“非歧视原则”,即采购主体及供应商均不得歧视外国商品或服务,且应给予不低于本国产品或服务的待遇。片面比较该原则与我国的首台套政策,不免会产生《政府采购法》(2014年修订)第十条的“国货优先”原则有违WTO自由贸易精神的想法,但是GPA“非歧视原则”有其例外规定,即允许缔约国在协议中限定应用范围,并且协议针对发展中国家还允许其对特定领域可以实行非国民待遇,因此,依据协议规定,我国实行首台套政策完全合法,并不违背GPA“非歧视原则”。

  “国货优先”是国际惯例

  以政策鼓励境内企业进行创新是国际惯例,是在自由贸易的背景下提升本国企业竞争力的最佳选择,尤其在政采领域,“国货优先”更是国际惯例。以美国为例,1933年出台的《购买美国产品法》首条便规定,政府出于公共目的必须购买本国产品,除非产品报价超出采购预算或者违背国家利益。此后相继出台的《贸易协定法》《贝瑞修正案》等法律法规,均不同程度对购买国货进行了规定。可见,即便自诩为自由贸易捍卫者的美国,在扶持本国企业发展的过程中也一直在奉行“国货优先”主义,并且这种制度理念延续至今。2021年1月,拜登总统签署推进实施《购买美国产品法》的总统令,要求政府机构扩大国内产品的政府采购范围。除美国外,为鼓励本国企业进行技术创新,日本、法国等国家也颁布了大量以减免税费、价格补贴等形式的国货优待政策。在政府采购领域中,以立法形式对本国产品实行优惠待遇已经成为多数国家所遵循的惯例,故我国首台套政策不应受到无端指责。

  创新产品政采激励机制趋于隐蔽化、分散化

  利用政府采购对科技创新产业进行扶持是发达国家推动本国科技发展的通常做法,而在GPA框架下,为避免触发协议的禁止性条款,发达国家往往不会将政府采购与科技创新直接建立联系,而是通过制定相关法律文件将针对本国科创产品的优待条款分散其中,如前文提到的《购买美国产品法》就明确规定:“联邦政府的采购活动必须遵守原产地规则,并据此认定本国产品,对于符合采购要求的,应当优先采购。”此外,在GPA规则下,尽管不能设置歧视性价格规则,但依据发达国家经验,仍然可以在采购标准、审批环节、政策扶持等方面,提高针对国外产品的市场准入门槛,优先采购本国产品。例如2020年美国政府就以“威胁国家安全”为名将华为、中兴等企业排除出采购清单。由此可见,在世贸组织和GPA的框架下,各发达国家对本国科技产品的支持方式趋于隐蔽化、分散化。此种经验对于我国正在进行的GPA谈判具有重大指导意义。但必须指出的是,这种优待政策实施的基础是存在一整套系统化的政府采购法律体系,就我国政采制度的现状而言,距离发达国家的同类制度尚有较大的距离。

  扶持中小企业进行技术创新是制度重点

  从世界范围来看,利用政府采购政策对本国中小企业进行扶持是发达国家的通常做法。以美国为例,除了在《购买美国产品法》中明确规定针对中小企业的价格优惠政策外,联邦政府还鼓励不同政府部门就中小企业出资项目发起资助,并且允许多部门联合资助。政策利好换来的是令人满意的结果。据相关数据显示,截止到2008年,美国国内90%以上创新产品的主体已为中小企业。反观我国,尽管中小企业数量庞大,但目前我国技术创新仍然极度依赖大型国企或相关科研研究机构,中小企业的贡献十分微弱。截止到2020年底,在全国在营的4200万家中小企业中,拥有专利的仅占总数的2.4%。这表明我国中小企业自主创新能力较弱,亟需相关制度扶持。


  完善我国科技创新产品政府采购制度的建议

  扩大首台套政策应用范围

  前文提到,当前国内首台套制度多集中于一种或者几种大型装备的本身,缺乏对装备核心部件的针对性配套举措,且对创新产品的产业链关注度不足,虽然通过修改相关政策,应用范围已有所调整,但技术装备的核心部件依赖国外厂商的情况仍很普遍。故应进一步扩大首台套政策的应用范围,不限定具体的装备类型,探索建立以市场需求为导向,企业研发能力为根本的动态调整机制,并建立由政府、企业、科研单位为成员的联合评调体系,定期对相关产品的研发以及市场反馈情况进行研判并作出有针对性的部署,构建创新产品产业链。

  尽快制定《购买中国产品法》

  我国自2007年正式启动GPA谈判并提交了初步出价至今已历时近15年,期间我国对出价进行了6次修改,且为适应GPA框架要求,我国先后叫停或暂缓了多项针对国产产品的政府采购激励制度。必须承认,在加入GPA上,我国的态度是积极的,但遗憾的是在中美贸易摩擦趋于长期化的大背景下,我国短时间内加入美方主导的GPA愿望或许无法成型。同时,应正视的一点是,对比GPA现有成员国内相对完整的政府采购制度和国货优待政策,我国政府采购体系的系统性亟待加强。建议充分借鉴美国等发达国家的“国货优待”制度并出台《购买中国产品法》,以单行法规的形式填补《政府采购法》对国货认定标准、程序等方面的立法空白,构建系统化的法律体系。

  构建创新产品的质量评级体系,提高采购资金利用率

  如何在产品安全性与供应商资质之间寻求平衡,是各国政府采购制度都无法回避的问题,特别是在首台套等大型技术装备的采购项目上,研发风险的不确定性会加剧采购人对资金损失的担忧,进而形成“选择大型企业-企业形成技术垄断-中小企业被淘汰”的恶性循环,而破除这种困局的关键在于有效管控风险。可探索构建创新产品的质量评级体系,组建专家智库,对中小企业的产品质量进行评级,降低因产品质量问题引起的采购风险,同时针对中小企业往往是专精某一技术环节(或领域),其规模、业绩难以媲美综合性企业的特点,依据质量评级结果将大额项目进行拆分,并针对技术类别就各个子项目邀请相关企业进行竞争,质优者纳入清单,破除大型企业技术垄断的局面,为科技型中小企业进入政府采购领域创造机会。

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责编:彭淑荣
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