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谈谈政府采购活动中的质疑

2022年01月04日 作者:贾静 打印 收藏

  质疑,是《政府采购法》赋予供应商维权救济的机制。有代理机构从业人员对质疑抱有畏惧心态,认为项目一旦发生质疑,就会被打破正常程序,影响整个项目进度,进而可能影响个人考核,甚至会影响采购人选择代理机构的几率,因为代理机构会被采购人认为缺乏把控项目的能力。但,质疑真的是一件坏事吗?为什么会设置质疑这种机制?这种机制的本质是什么?本文将从以下几个方面展开讨论。

  质疑机制产生的原因

  《政府采购法》第五十二条明确,“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。”由此可见,质疑的提出主体为供应商。

  在政府采购活动中,当事人一般包括采购人、代理机构、供应商。由于评审委员会只是临时性组织,本文不作为讨论因素。在项目从发布公告到确定中标(成交)供应商、签订合同前,客观上讲,供应商一般被认为是最弱势的群体。因为采购人是甲方,而且采购人的性质是国家机关、事业单位、团体组织,具有一定的公权力;代理机构为甲方服务;而供应商是乙方,且多数为私营企业,从主体地位上来讲,先天存在弱势。这就要求建立供应商权益保护机制,避免其在政府采购活动中遭受不公平待遇。

  质疑的范围和期限

  根据《政府采购法》第五十二条规定,供应商认为自己权益收到损害的,应当在知道或应当知道权益受损之日起七个工作日内提出。该条一方面赋予了供应商质疑的权利,另一方面也限制了质疑的范围和期限,避免采购活动因无序质疑而无法实施。2017年12月颁布的《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)进一步细化规定了质疑的相关要求,包括对质疑主体的要求,对质疑节点、期限的要求,对质疑内容、形式的要求。同时,要求采购文件中载明接收质疑函的方式、联系电话和通讯地址等信息,规定了质疑答复的时间、内容和结果。其中明确,“采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑”“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”等规定,都明显表现出该办法建立有序质疑环境的目的。

  质疑产生的原因

  采购项目产生质疑,一般会有以下几种情况:

  1.采购需求存在排他性和倾向性

  这种情况一般是由于采购人市场调查不充分造成的。采购人没有货比三家,草草将某家供应商的产品说明作为技术要求,发布采购公告后,同类产品的供应商认为需求指标指向某特定厂商,因而提出质疑。

  2.评审因素和评审标准的设置不是基于项目本身需要,而更多地表现出“量身定制”

  某些采购项目,评审因素中设置了和采购需求无关的指标,如单独货物采购项目,要求供应商具有信息安全运维资质,否则不予得分。又或者评审因素中列明了4项得分因素,每一项虽然都有供应商满足,但是4项同时满足的只有1家供应商。这种情况下,对行业竞争对手足够了解的供应商往往会提出质疑。

  3.专家评审原因

  评审小组未严格按照采购文件规定的评审因素进行评审,或评审错误。

  客观类错误:一般为分值汇总计算错误;分项评分超出评分标准范围;评标委员会成员对客观评审因素评分不一致。

  主观类错误:一般为评审专家的主观认知错误。如,某项评审因素为“供应商提供类似项目业绩的得5分,应提供完整合同、验收证明、付款凭证”。有一家供应商提供了完整合同和验收证明,但付款凭证不全(不清晰),评审小组认为可以酌情给分,并给供应商打了3分。这种情况明显不符合采购文件的评审规定,为其他供应商提出质疑埋下隐患。

  4.供应商不诚信,提供虚假材料等谋取中标

  当前,我国不断推进优化营商环境建设,减轻供应商在参与政府采购等采购活动中的成本,包括经济成本和时间成本。但一些供应商却利用政策来破坏政府采购公平竞争。比如,某些供应商为了享受中小企业参与政府采购活动的优惠政策,提供虚假的中小企业声明函。又如,某些指标本来其响应的产品不满足,供应商却应答满足;更有甚者,提供造假的彩页资料和检测报告等。该类情况在近年来的政府采购活动中屡见不鲜。当然,有些并不是主观造假,而是没有对其提供的数据和资料的真实性进行核实,但此类情况均属于提供虚假材料谋取中标。

  5.供应商本身理解存在偏差

  某些质疑是由于供应商对法律及相关法规的理解偏差造成的。比如,两家公司参与同一个项目采购活动,其中一家为另一家间接控股,其他供应商提出质疑,称其违反政府采购的相关规定。然而,根据《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第十八条“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商,不得参加同一合同项下的政府采购活动”的规定,此处的限定条件为直接控股,并不包括间接控股。

  质疑是一种有效的纠错机制

  通过以上分析可以看到,质疑的产生有主观因素,也有客观因素。但质疑并不一定是坏事,因为质疑除了是供应商的维权手段外,其实还是一种纠错机制。

  从主观方面看,如果是由于信息不对称,供应商没有全面理解采购需求造成的质疑,或是由于供应商本身理解偏差造成的质疑,采购人、代理机构应通过耐心沟通、积极解释等方式为供应商答疑解惑、化解纠纷。

  从客观方面看,如果是由于采购需求调查不充分,供应商提出质疑恰恰是帮采购人重新梳理采购需求,调整实现采购目标的手段。根据投标人提出的质疑和依据,可帮助采购人更加了解产品的行业状况,并据此修改和完善采购需求,避免在后期履约或使用中造成不必要的损失。如果是由于评审因素评审规则的设置不合理、专家评审原因、供应商不诚信造成的质疑,此时质疑则起了监督的作用,促使相关主体采取行动,积极纠错,避免后期质疑人提起投诉,耽误采购进度。

  质疑相当于政府采购活动中的一双眼睛,监督着整个采购活动过程,也在一定程度上解决了采购活动中一些不规范行为。但近年来,恶意质疑的频发也给采购活动造成了负面影响。一种情形是供应商以敌视的态度提出质疑,不管提出的质疑是否符合法定要求,将质疑资料派人送到代理机构处了事,不进行任何沟通或是一问三不知。某些质疑事项没有表述清楚,只能通过反复的电话沟通向质疑人询问,作出质疑处理;另一种情形则是供应商为了质疑而质疑,此时供应商质疑的目的并不是为了纠错,而是给采购项目造成阻碍,扰乱政府采购的正常秩序。

  此外,随着我国政府采购体系的不断发展和供应商学法意识、学法能力的提升,质疑的数量和质疑的水平也大幅提升。笔者自身的感受就很深刻,最开始的质疑主要集中在技术参数方面,供应商提出的质疑描述不清,且缺乏事实依据,更多表现为主观臆测;而近年来,质疑的内容包括资格条件、技术参数、评分标准,甚至采购程序,并且供应商提出的质疑事项清晰,事实依据充分,甚至催生了一些专业代写质疑函的机构。质疑水平的提高,也倒逼采购活动中的相关当事人以更加审慎的态度对待政府采购活动。

  防范质疑的有效举措

  质疑不一定是坏事,但质疑一旦发生,将影响采购进度,如果处理不当,还会发展为投诉。因此,采购人、代理机构应当提升专业能力,熟悉政府采购法律法规规定,避免因采购文件制定不合理、采购流程组织不规范等引起质疑;如果收到质疑,要积极正面处理,根据不同情况采取相应措施。

  首先,针对采购文件提出的质疑,根据质疑事项的性质采取不同解决办法。如果质疑事项为技术参数,则根据供应商提出的理由证明进行核查,必要时邀请行业专家进行论证;如果质疑事项为评审因素评审标准,则重新梳理采购需求与评审因素的关系,核实是否与需求相关,是否存在违反政府采购相关规定的条款。

  其次,针对采购过程提出的质疑,结合政府采购相关规定,核查流程是否规范,相关节点和组织方式是否符合规定。

  再次,针对采购结果提出的质疑,区分质疑事项的主体,如果质疑评审错误,则组织原评审委员会协助复核。如果质疑供应商的中标(成交)资格,则要求被质疑供应商针对质疑事项作出说明,根据质疑的事实依据和供应商作出的回复说明,结合外部查询等手段作出判断。质疑处理过程中做好沟通和解释工作,如果质疑事项成立,应及时纠错,切忌拒收供应商在法定期限内提出的质疑。

  最后,引导供应商诚信参与政府采购活动,以正当意图提出质疑,合理使用质疑,维护自身合法权益。对于一些理解偏差或相关事项不明晰的问题,可以采取询问的方式提出,《条例》第五十二条明确,采购人或者采购代理机构应当在三个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复,可见,对于询问回复的日期规定明显短于质疑回复的七个工作日。合理用好询问,不但能解决供应商的诉求,并且还可以提高采购效率。

  (作者单位:中航技国际经贸发展有限公司成都分公司)

责编:梁晋
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