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PPP新形势下建筑施工企业投资发展策略

2022年01月04日 作者:杨先贺 打印 收藏

  近年来,我国基础设施建设规模不断扩大,投融资模式由传统的政府投资逐渐向社会多元主体参与的投融资模式转变,PPP(政府和社会资本合作)等新模式应运而生。2014年至今,建筑施工企业借助PPP模式,形成了投建营一体化发展体系,主导参与了项目立项、可研、融资、勘察设计、建设及运营等全生命周期的业务工作,打通了产业链上下游,逐渐由单一施工承包商转变为工程总承包商、项目投资商、城综开发商、资产运营商等综合性角色。建筑施工企业的经营结构也由原来单一的纯施工利润,向产业链下游延伸为投资收益、上游拓展到运营收益等多重经营结构转变。

  2014年以来,PPP市场规模由快速增长向稳中有增转变,签约落地项目投资大幅增加,开工建设项目投资持续增长。根据财政部政府和社会资本合作中心统计结果显示,截至2021年上半年,全国PPP综合信息平台收录管理库累计入库项目10126个、投资额15.70万亿元;累计签约落地项目7422个、投资额12.10万亿元,落地率73.30%;累计开工建设项目4514个、投资额7.00万亿元,开工率60.82%。详见图1。

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  存量竞争时代,PPP的巨大市场份额为建筑施工企业实现跨越式发展带来了良好机遇。同时,由于PPP市场覆盖范围广阔,在国家大力推行PPP的背景下,为建筑施工企业进入能源、科技、环保等新型基础设施建筑市场提供了可能性。

  PPP模式规范化发展

  2015年初以来,国务院办公厅、财政部、国家发展改革委等部门相继出台一系列推进政府和社会资本合作的文件,发布操作指南、合同文本、财政承受能力论证指引等系列政策文件。全国各地亦响应中央文件精神,陆续发布推行PPP模式的相关文件,成立PPP中心,负责统筹PPP模式的开展,开启了公共设施领域PPP试点和推进的热潮。

  PPP模式在高速发展的同时,也出现了PPP强行包装、“僵尸”项目、操作不合规、变相举债、政府兜底等异化、泛化的问题。2017年至今不断有新的PPP政策文件出台,特别是从2017年4月起,《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等系列文件要求加强融资平台公司融资管理,地方政府举债方式和融资规模等受到严格限制。2018年3月,《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)发布,其指出现阶段依然存在违法违规和变相举借债务的问题,举债方式日益多样化,风险不断增加。2018年4月,《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)进一步对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。2019年3月,《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)要求,财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目;财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示;对超过10%的地区严禁新项目入库;新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

  新形势下的投资模式

  受地方财力限制以及新冠肺炎疫情对经济、财政收入的冲击,依靠政府财政直接投资的项目投资额度增幅将十分有限。基建增速放缓、主业竞争激烈、资金渠道和融资方式受限等现实背景下,建筑施工企业如何破局成为重中之重。

  PPP模式仍有较大发展空间

  从财政部政府和社会资本合作中心统计数据来看,2014年以来PPP项目累计落地投资规模12.1万亿元,而地方一般公共预算支出约19万亿元,按照模型初步测算,尚有新增7万亿元的规模空间。另外,截至2021年1月,在全国2735个有PPP项目入库的行政区中,2063个行政区的PPP项目财政支出责任占比低于7%的警戒线,在7%警戒线到10%红线区间的行政区有649个,只有23个行政区的PPP项目财政支出责任占比超10%红线。受经济下行、减税降费和新冠疫情等影响,部分地区2020年一般公共预算支出与2019年相比,形成负增长或增长未达到预期,造成部分地区财承占比超线。

  综合来看,笔者预测,PPP项目财政支出责任占比最高年份为2023年,其后逐年下降,2029年后几乎不会发生超10%红线的情况。因此,除个别城市/年份PPP项目支出责任较大外,整体项目入库空间仍然较大。

  专项债

  专项债是指具有一定收益的公共性事业发展且需要政府举借专项债的项目,偿债资金来源为项目对应的政府性基金或专项收入偿还。当下,专项债对基建撬动作用愈发凸显,从2015年至今,专项债的发行数量和规模呈增长趋势。财政部公布的数据显示,2021年上半年全国发行专项债券近3.34亿元,用于重大基础设施和民生服务等领域。专项债项目的承接方,往往是地方国企和城投公司。

  PPP与专项债结合,两者可以整合资源、进行优势互补,有效利用专项债资金能缓解地方政府重大PPP项目资本金压力,解决PPP项目的部分配套资金,缓解项目融资难题。

  REITs为存量资产注入活力

  REITs指不动产的证券化,底层资产是能够产生稳定现金流的不动产。2020年4月,中国证监会、国家发展改革委联合发布了《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》(证监发〔2020〕40号),明确了境内基础设施REITs将采取“公募基金+基础设施资产支持证券”的产品结构,引发了强烈的市场反响。虽然只是试点,但这并不是偶然,而是推动基建再融资的重要举措。2020年8月,国家发展改革委在前期充分调研论证、广泛征求意见的基础上,发布了《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》(发改办投资〔2020〕586号),明确了项目申报要求和程序,为各市场参与主体推进基础设施REITs提供了更清晰、更明确的操作指引,反映出相关单位对项目依法合规顺利落地的期望。以上关于REITs政策的颁布,既意味着未来基建资产将逐渐成为底层资产的重要品类,也意味着推动基建市场化可持续发展有了新的抓手。

  通过权益型REITs盘活存量资产,可以降低基础设施项目投资主体的负债率,优化资产和债务结构,实质性降低投资主体的杠杆率。此外,公募REITs具备较为广泛的投资者群体和较高的流动性,降低融资成本,在红利分配环节,通常享有公司所得税等方面的税收优惠政策,提高投资者的收益率或降低融资成本。

  XOD

  TOD模式是以公共交通为导向的城市空间开发模式。该模式是以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区发展模式,是一种交通导向的“紧凑开发”模式。XOD模式则是借鉴TOD模式的理念,以城市基础设施为导向的城市空间开发模式,是包含TOD(交通导向)、EOD(生态导向)、ROD(资源导向)、HOD(医疗导向)、WOD(智慧城市导向)等在内的、满足现代城镇发展多种需求的开发模式的统称。

  XOD模式强调的不再是单纯以交通基础设施为导向的综合开发,而是扩展至以满足多元化公共需求的设施为导向的城市空间开发模式,将促进基础设施与土地的资源利用整合,形成二者互利共赢的局面,是有利于解决政府资金短缺困境、发挥企业专业能力、造福人民和社会的模式。

  新形势下的投资方向

  新形势下,投资业务要聚焦重点区域和新兴市场。2020年的政府工作报告中提出,国家重点支持“两新一重”项目,即新型基础设施、新型城镇化、交通运输和水利建设重大工程等三个领域,此类项目的建设可有效促消费、惠民生、调结构、增后劲。同时,从2021年财政部政府和社会资本合作中心项目库可知,新入库“两新一重”项目投资占九成,“两新一重”项目在很大程度上代表着未来数年的投资方向。

  对于需要重点聚焦的区域,要积极跟踪“一二线城市、省会城市1小时通勤都市圈”,重点关注京津冀、长三角、长江流域、黄河流域、粤港澳大湾区、海南自贸岛等具备投资潜力的区域,加大市场开发力度。建筑施工企业还要结合自身的主营业务制定经营战略,结合当前实际情况和对未来的预期研判。如,以绿色发展理念为基础的建筑施工企业要着力推动污染治理、生态环境治理等项目。

  总结

  受“5限、7控、10不准”政策影响,现阶段PPP告别了跑马圈地、指数型增长时代,平稳发展是趋势。对于建筑施工企业来说,要重新出发,探索新的融资模式,明确投资区域和投资领域,依靠新模式带动传统主业的发展。

  (作者单位:中交第一航务工程局有限公司)


责编:戎素梅
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