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电子投标保函平台建设中的风险防范

2022年01月04日 作者:党航行 打印 收藏

  投标保证金在保障招标投标活动顺利进行中发挥着重要作用。由于以现金形式缴纳投标保证金存在占压资金、管理难度大等问题,国家鼓励以投标保函替代现金投标保证金。本文系统分析了电子投标保函平台建设中的风险及防范举措。

  投标保函的类型

  投标保函是指招投标活动中,为保障投标人按照招标文件的要求履行投标责任,要求投标人在递交投标文件时一并递交的由专业金融机构出具的担保凭证。

  投标保函按照担保机构的不同,可分为银行保函、保证保险保单和担保公司保函,分别由银行、保险公司、担保公司出具,后者也可称为保险保函、担保保函。最早使用的投标保函是银行保函。银行保函有直开式和分离式两种。直开式银行保函通常由投标人直接向银行提出开函申请,并由银行直接开立的银行保函;分离式银行保函则是投标人通过专业担保公司间接向银行提出开函申请,由担保公司向银行提供担保并支付费用,委托银行直接为投标人出具保函,投标人则向担保公司支付担保费用。保险保函、担保保函因为业务灵活、出函快速,使用概率高于银行保函。

  传统纸质投标保函在代替投标保证金的过程中存在一些问题,限制了其应用范围。一是办理手续繁琐,二是需专人收取、退还,三是真伪辨别难度大,四是容易造成投标人名单泄密。基于互联网技术,融合了大数据、区块链、人工智能等技术手段的电子投标保函,因其业务量巨大、使用场景标准、易于数据联通、实际赔付率低,随着电子招投标的发展而得到迅猛发展。区别于纸质投标保函的,还有一些线上申请、线上出函的专业投标保函平台,但未与电子招投标平台直接连接,不归于本文论述范围。

  电子投标保函是基于电子签名及数据加密技术,投标人通过互联网提出申请,由金融机构向招标人开立,自动递交到电子招投标平台的具有法律效力的电子担保信用凭证。电子投标保函与纸质投标保函具有同等的法律效力,高效、便捷、保密、可信。

  电子投标保函平台建设风险

  电子投标保函平台的建设模式多种多样,一类是电子招投标平台直接对接出函金融机构,另一类是通过专门的第三方电子保函平台作为桥梁再对接金融机构。不同的建设模式,管理要求不一样,第三方平台、金融机构的对接要求和对接数量也不一样。电子投标保函平台建设的方式多样,其中的不确定性因素也较多。电子投标保函平台的建设、运行、管理过程中,要贯彻合规性、公平性、便利性、竞争性原则,在提高服务质量的同时,依法维护相关方的合法权益。

  电子投标保函是“互联网+招标投标+金融服务”的创新产物,由于国家尚未出台电子投标保函管理方面的政策性规定,各地探索出各具特色的电子投标保函平台建设模式与电子投标保函运行机制,差别较大。对此,我们应有清醒的认识,并对其中存在的问题有所防范。

  政策风险

  一是要业务合规。提供电子投标保函服务的金融机构需具备相关经营资质,接受行业主管部门监管。提供技术支持的科技公司要依规制定流程,不能主导保函规则,不能参与保函经营。特别对于保险业务要加以关注,如中国银保监会2020年发布的《互联网保险业务监管办法》要求互联网保险业务中的客户投保页面需属于持牌保险机构(保险公司或者保险经纪、代理公司)自营网络平台,非自营网络平台只能进行保险营销宣传而不能销售保险,链接需跳转,客户信息不得截留,因此保险业务的业务流程架构及业务界面、数据管理模式等都要慎重对待。再如,中国银保监会2020年发布的《信用保险和保证保险业务监管办法》要求保险公司开展信用保险和保证保险业务不得“对同一承保主体的同一保险责任,出具与保险合同的法律效力类似且具有担保性质的函件”,限制了电子招投标平台自行制定的特定格式的保证保险函件,投标人只需提供保险保单即替代投标保证金,不需另行提供所谓的保险保函。

  二是要有利于监管。采用保函替代保证金,虽说降低了企业交易成本,实质上是解决流动资金不足的困难。现行的投标保函虽然普遍只有千分之五左右的保费费率,但随着各地为优化营商环境缩减了投标保证金退还时限,对于一周左右甚至两三天的保证金压占周期,投标保函的实际资金成本是颇高的。为了保费支付便利,许多地方允许采用微信、支付宝等支付手段,收到保费即可出函。这在方便中小企业的同时,也给部分企业围标串标带来便利。《招标投标法实施条例》要求“依法必须进行招标的项目的境内投标单位,以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出”,因此,要求由基本账户支付购买保函的费用,增加了围标串标的难度,控制了由任意渠道支付保费带来的不可控风险。

  三是要适度谨慎。国家虽然鼓励电子招投标平台引入电子投标保函业务,但相关政策制度配套缺乏,又涉及较为专业复杂的技术和金融领域,招投标平台需要认真对待。以招投标平台只是提供了连接渠道,保函平台的运行以及金融机构出函均与自己无关来搪塞,显然推卸不掉管理责任。对投标人来说,其只能选择招投标平台提供的电子投标保函业务,招投标平台就有义务保障服务的质量。招投标平台既要制定保函业务开展的指导框架,协调各方行为,平衡各方权责,签订服务约定书,又不能任性指挥干涉,更不能卷入利益分割。

  技术风险

  一是要数据安全。可在数据传输过程中采用加密传输方式,开标前敏感数据加密传输到金融机构,开标后对加密数据进行解密,保证开标前相关数据的保密性。要尽可能减少数据在不同主体间传输,多一层传输就多一层风险。要对金融机构以及技术公司进行严格管控,避免将获取的数据挪作他用。

  二是要运行稳定。要保障电子保函平台的连续平稳运行,就要选择经过实际验证的软件和有经验的专业技术公司,以提高数据处理的及时性、准确性,保证系统对接及运行的稳定性,能及时发现问题和不断迭代升级。为防止单一业务通道发生故障造成业务断档,可以采取接入多个保函平台、连接多个金融机构,以多路并联来提高整体的稳定性。

  业务风险

  电子投标保函代替投标保证金,采用了投标人之外的第三方提供担保的方式,增加了投标人的便利。但对招标人来说,却没有了以往直接质押投标保证金那样的便利。发生不予退还保证金的情况时,招标人也失去了直接没收保证金的主动权,而需要招标人向第三方提出理赔。在理赔发生纠纷时,甚至还需要招标人提起诉讼来解决争议。因此,在投标保函中要设置必要的条款,以保障招标人不因投标保函而减损其应有权益。投标保函的担保内容及免赔条款等都需要在投标保函条款中明示出来,一旦投标人有违反相关担保内容的行为发生,招标人将有权按投标保函向金融机构进行索赔。

  电子投标保函要采用格式文本,以保障业务的标准性、规范性,要对保函格式文本内容重点关注,避免出现担保责任覆盖不全,致使投标人的投标被意外否决或招标人理赔出现失败。投保、理赔等流程以及主要权责约定都要公开,所采用的担保基础合同等法律文书应提前向投标人明示。

  一是选好示范文本。住建部在2021年发布了新的投标保函示范文本,包括独立保函和非独立保函两种格式文本,在技术上妥善处理了保函担保内容与招标文件担保责任的衔接,尤其是新增加的独立保函文本,显著增加了投标保函的保证能力。河南省住建厅在2019年发布的《工程保证保函基本要求》,也是制定投标保函具体格式文本内容的参考依据,如保证有效期截止时间为投标有效期满后五个工作日内,不可撤销,不计免赔,保证人除招标人自身原因外不得免责。此外,中国保险行业协会2019年发布《建设工程施工合同投标保证保险示范条款》,为了控制承保风险,明确了保证保险应该是有条件索赔、非见索即付的形式,赔付以直接损失为限且需要有证据可辨识,这对招标人则不太有利。

  二是保障招标人权益。从投标保证金的实质出发,宜要求金融机构出具独立保函,也就是见索即付保函。独立保函要符合最高人民法院2016年发布的《审理独立保函纠纷案件若干问题的规定》,避免名实不符。此外,保函文本中对诉讼管辖地的选择,也要有利于招标人,一般的投标保函理赔纠纷由保函开立人所在地法院管辖,但金融机构不在招投标平台所在地时(一般来说招投标平台与招标人所在地邻近),可在保函中指定由招投标平台所在地或招标人所在地管辖。

  理赔风险

  投标电子保函采用的是金融机构担保方式,并未直接收取到投标人的保证金,一旦发生投标人违约情况,需要金融机构对招标人进行保证金赔付,所以金融机构赔付能力以及赔付流程是电子投标保函应用需要着重考虑的问题。

  一是要优选金融机构。要制定适宜的金融机构准入标准,选择有赔付保障的金融机构,应当引入具有实力和信誉的金融机构,确保在触发赔付条件时金融机构拥有足够的赔付履约能力。从有利于理赔的角度,要选择在招投标平台所在地设立分支机构的金融机构,方便招标人办理理赔手续,在发生理赔纠纷时也便于招标人参加诉讼。

  二是要简化理赔程序。实现保函的赔付流程标准化,从而提高理赔效率,降低赔付纠纷及理赔风险。推动赔付流程电子化,实现电子投标保函业务全程网上办理。

  三是要警惕集中理赔。投标保函在现实中理赔事件发生较少,金融机构容易产生错觉,以为稳赚不赔。实际上招投标领域的虚假投标和围标串标层出不穷,只是浮出水面的较少。建设银行深圳市分行2018年曾因投标人提供虚假社保证明材料,引发招标人索赔,该银行被起诉须为出具投标保函的69家投标人合计赔付3795万元投标保证金,索赔款项超出合同价款。因此,提醒金融机构加强风险控制,综合考虑追偿成本,合理制定保函费率,不要刻意追求“秒出函”。要综合运用投标人信用信息,特别是招投标领域的大数据,精准画像,避免落入弄虚作假投标和围标串标群体的泥淖。

  (作者单位:洛阳市公共资源交易中心)


责编:梁晋
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