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《贻林微观察》EPC篇

2021年11月08日 作者:尹贻林 打印 收藏

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  尹贻林天津理工大学教授、博士生导师、国家级教学名师、享受国务院特殊津贴。担任公共项目与工程造价研究所所长,中国重大工程技术走出去投资模式与管控智库主席。兼任教育部全国高校管理科学与工程专业教学指导委员会委员、教育部全国高校工程管理与工程造价专业教学指导分委员会委员,曾担任中国建设工程造价管理协会副理事长、天津市建设工程造价和招投标管理协会理事长。尹贻林教授在工程造价咨询产业界享有盛誉,是国内外投资管控领域著名学者,尤其在固定资产投资管控产学研合作方面做出重要贡献。

  《贻林微观察4425》 EPC确实有很多发承包双方自由发挥的空间,也可以叫漏洞。这些漏洞靠两方面措施解决,一方面是信任,信任的本质就是不利用对方的漏洞;另一方面是采用模拟工程量清单,这种方式可以弥补信任不足,填补各方漏洞。

  《贻林微观察4437》 EPC的原意是业主不提供设计,由总承包商提供全部设计,中国目前的信任环境还不完美,发承包双方尚未形成良好的信任关系,所以中国对政府投资项目采用EPC模式要求从初步设计完成后开始发包,我们叫做“业主提供部分设计的EPC模式”。由于业主提供方案设计和初步设计,总承包商提供施工图设计,就形成了两阶段设计的EPC。第一阶段的方案设计和初步设计,因为业主可以控制设计,所以业主可以采用下达设计限额和优化设计的方式管控设计;第二阶段的施工图设计业主很难管控,就可以采用施工图审批的办法管控设计。

  《贻林微观察4440》 EPC项目两阶段设计给业主或项目管理(全咨)单位造成困扰,这种困扰包括:(1)变更概念的变化,凡是业主要求发生改变或与招标文件不一致的情况都构成变更;(2)设计的管控手段发生变化,EPC招标前采用下达限额设计、设计优化、管控设计进度与质量等手段,招标后可采用施工图审查和施工图预算审批手段;(3)按照《公路工程设计施工总承包管理办法》(交通运输部2015年第10号令)要求,将审批后的施工图预算与中标工程量清单进行一致性调整,调整后的已标价工程量清单作为结算的依据,那么以上规定是否与《招标投标法》中合同应与中标人的投标文件一致的规定相抵触?《招标投标法》第五十九条规定:“招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的,或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的,责令改正。”由此可见,EPC招标文件中载明中标总承包商完成施工图设计后必须报审施工图并报批施工图预算,用批准的施工图预算按一致性原则调整已标价工程量清单即为合法。

  《贻林微观察4490》 中国EPC采用两阶段设计,第一阶段是业主委托设计院进行方案设计和初步设计,第二个阶段是总承包商中标后进行施工图设计。两个阶段的投资管控方法是不同的,第一阶段主要是采用下达设计限额、优化设计和管控设计(进度与深度)的方法进行投资管控。第二阶段则采用审批(查)制管控投资,即采用施工图审查和批准施工图预算,用批准的施工图预算和中标工程量清单总价按一致性原则进行调整,调整后的总价作为竣工结算的依据。上述两阶段设计之所以采用不同的管控方法,是因为第一阶段业主与设计院利益没有根本冲突,而第二阶段业主和承包商之间存在利益冲突。

  《贻林微观察4493》 EPC投资管控难题至今未破解,但地方政府仍趋之若鹜,个中原因很明显:地方政府想缩短项目决策周期,总承包商也愿意(投资)垫资以换取高额总承包利润,双方一拍即合。如果按照现行的EPC管理办法和合同范本采用总价合同,就必须强化招标控制价编制并细化业主要求一览表。但目前工程咨询企业对这两大难题缺乏经验,甚至一筹莫展,故广西和福建两地均出台了EPC模拟工程量清单计价办法,这倒是一个较好的解决方案。我们可以试行EPC总价合同和EPC模拟工程量清单计价双轨制,辅之以公路工程EPC管理办法关于施工图预算编审的规定,就可以搞定EPC项目投资管控这个难题。

  《贻林微观察4667》 实施EPC的前提是发承包双方互相信任,不利用合作方的漏洞。《住房和城乡建设部、国家发展改革委关于印发〈房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法〉的通知》(建市规〔2019〕12号,以下简称“2019年12号文”)发布以前,住建部发布的所有EPC试点办法和合同示范文本都是基于信任前提制定的,有大量明显不适应中国低信任环境的规定。比如EPC招标规定投资决策完成后即可进行EPC招标、合同采用总价方式(不变则不审)、支付采用形象进度支付等。2019年12号文,明显采用了中国低信任环境的假设前提,对之前的不适规定进行了修改。其规定政府投资项目必须在初步设计后招标,非政府投资项目则可在投资决策后招标;政府投资项目应该在合同中规定适宜的计价方式,非政府投资项目则可采用总价方式。为什么会有这么大的改变?主要是因为政府投资项目在现行招标制度框架内无法招到可信任的总承包商,而非政府投资项目业主则可以通过合作或伙伴式项目管理关系寻找到可信任的总承包商。

  《贻林微观察4668》 EPC计价一般有三种方式:总价、概算下浮(费率)和模拟工程量清单。考虑到2019年12号文中已经规定政府投资项目应在初步设计后招标,那么在EPC推广初期采用模拟工程量清单就是可行的投资管控方案。清单计价可以有效避免总承包商隐性施工优化或工程量高估产生的发包人超付工程款的问题,预防政府审计风险。

  《贻林微观察4669》 EPC的费率(下浮率)招标从理论上看并无大碍,只要概算做得精确,费率招标就可以实现对EPC项目的投资目标,并且对咨询机构而言省事省力省心。但费率招标本质上跟总价计价方式一样,只适用于信任环境下的EPC,但对我国低信任环境有点“水土不服”,尤其无法控制采用EPC方式的政府投资项目总承包商隐性施工优化或工程量高估产生的发包人超付工程款现象,也无法避免较大的审计风险。费率招标使得工程造价咨询单位的地位变得无足轻重,省事的做法养懒汉,无法提高工程造价咨询企业的技术水平和核心竞争力。

  《贻林微观察4670》 为什么在国内推行正宗的EPC模式会出现“水土不服”问题,主要是与EPC要求高信任环境有关,中国的信任环境尚不尽如人意;那为什么国内工业行业系统推行EPC问题相对少一些,那是因为工业行业系统业主与承包商有互为隶属或同一上级的缘故,形成了事实上的伙伴关系,而伙伴式的项目管理正是西方发达国家推行EPC的序曲。中国为了追赶,不可能等待信任环境成熟为高水平才推行EPC,工程造价咨询的行业领军人物和专业精英应该顺势而为,为尚不完善的EPC发包制度出主意想办法,使其迅速适应中国的信任水平和环境。也有同仁对改进的EPC模式不屑,称之为“山寨EPC”,这没关系,只要我们持续努力,我们就能在最短时间内成为“正宗EPC”。

  《贻林微观察4671》 住建部考虑到目前国内信任环境并不充分的情况,也意识到中国并未推行过伙伴式项目管理模式,于是在发布2019年12号文时相比原来激进的EPC各种制度探索的立场有所让步。具体表现为区分政府投资项目和非政府投资项目两类,非政府投资项目采用EPC模式可以在投资决策后招标,可以采用总价合同;而政府投资项目采用EPC模式则应该在初步设计后招标,并采用适宜的合同计价形式。为什么非政府投资即企业投资项目可以激进一些呢,因为企业投资项目既可以采用伙伴式项目管理,也可以自主选择可信赖的总承包商。政府投资为什么不能激进呢,因为政府既不能采用伙伴式项目管理,也不能自主选择总承包商。按照政府投资“为了保证公平,宁愿牺牲效率”这一原则,住建部2019年12号文是对的。

  《贻林微观察4706》 EPC项目投资管控领域里我们唯一还没有想好的就是支付问题,按交通部2015年第10号令的规定,计量支付;按住建部2019年第12号文的规定就含糊不清。之所以含糊不清,是因为12号文要求政府投资项目实行EPC总承包应采用适宜的计价方式,何为适宜非常含糊,造成了支付方式的模糊。我们支持房屋建筑与市政基础设施工程总承包采用工程量清单计价方式,所以采用每月计量支付。

  《贻林微观察4708》 工程造价咨询的专业精英要注意,住建部关于EPC的管理规定从2019年12号文发布后发生了重大改变。因此,大家不要再引用此前所有住建部关于EPC的文件或合同,包括曾征求意见的《EPC计价办法》。这种改变主要是:第一,政府投资项目实施EPC的招标时点定为初步设计完成并批准后;第二,政府投资项目实施EPC,合同计价方式不再统一规定为总价合同。

  《贻林微观察4709》 针对EPC比较完善的规定是交通部2015年10号令《公路工程设计施工总承包管理办法》,其无论是效力级别(部令)抑或计价方法、招标规定还是与DBB的衔接(包括审计)都优于住建部2019年12号文。个中原因是因为交通运输部既管投资又管项目,而住建部不管投资也不管项目,只管建筑业和建筑市场。因此,住建部对投资没有切肤之痛,2019年以前住建部关于EPC的一系列试点方案和示范文本均带有鲜明的理想主义色彩,明显是学习美国所谓的正宗EPC做法。这种理想主义色彩对施工企业有利,但对投资管控不利。

  《贻林微观察4755》 EPC的投资管控有八大利器:第一个是“业主需求(功能参数加样品)一览表”配合总价合同;第二个是模拟工程量清单配合单价合同;第三个是施工图预算审批配合调整已标价工程量清单;第四个是总价合同采用里程碑支付、单价按周期从量支付;第五个是EPC两段式设计“标前设计可变更,标后设计无变更”;第六个是“任何业主的改变均需向总承包商支付对价”;第七个是“坚持标前下达设计限额,鼓励标前设计优化,限制标后设计优化,未经批准的标后优化均为违约行为”;第八个是“总价无审计但应交付合格功能后支付,单价按周期从量支付”。

  《贻林微观察4757》 EPC项目标后施工图设计和施工均由总承包人完成,故标后无变更,但是发包人的任何改变均应向总承包人支付对价。对价指当事人一方在获得某种利益时,必须给付对方相应的代价。发包人取得初步设计成果后招标确定总承包人,由总承包人进行施工图设计并施工,如果发包人提出任何改变,都要支付这种改变引起的费用增加。

  《贻林微观察4759》 中国推行EPC与西方正宗的EPC有三点不同:第一个也是最大的不同就是信任环境稍弱,西方国家已推行伙伴式项目管理近四十年,发承包双方基本达到了互相信让的程度,为推行EPC奠定了基础;第二个是中国为了适应现实的信任环境,规定政府投资项目必须在初步设计后招标;第三个是计价方法,西方国家主要是实施总价计价方式,而中国则采用模拟工程量清单计价,即单价合同方式。要理解中西方EPC的不同,必须从这三点出发。

  《贻林微观察4785》 EPC项目的计价形成了两个方向,一个是总价合同,一个是单价合同。总价合同五要素:可研后招标;总承包商完成全部设计;用业主要求一览表形成总价;按里程碑支付;总价不审计直接结算。单价合同也是五要素:初设后招标;方案与初设由业主委托完成、施工图设计由总承包商完成;用模拟工程量清单招标形成单价;按支付周期的计量进行支付;严格审计的竣工结算。

  《贻林微观察4787》 正宗EPC从可研后招标,列明业主要求的功能参数和样品,总价计价且最低价中标,按里程碑方式支付,交钥匙后以总价结算,全程可不聘监理工程师。但中国的政府投资项目若采用EPC总承包模式,则要求从初步设计后招标,住建部2019年12号文要求以适宜方式计价,福建和广西则明确以模拟工程量清单方式招标并且采用单价方式计价;聘请项目管理单位,按约定付款周期计量支付,结算须经严格审计。

  《贻林微观察4798》 EPC投资管控的第一大利器——合同附件一《发包人要求》。过去听到对EPC项目的好多吐槽:为了省事采用总价合同,最终却在结算时吃哑巴亏。吃了这个亏的业主不了解EPC总价合同必须写好合同附件一《发包人要求》。这个附件一共11个部分,可能达数百页,像一本厚厚的书。要写好这个附件一,就要积累一系列已完成工程的资料和数据,要熟悉设计规范和项目的功能参数,必要时可要求投标人提供样品。

  《贻林微观察4799》 EPC投资管控的第二大利器——模拟工程量清单》。大多数工程造价咨询公司接受EPC投资管控任务后,不愿意使用发包人要求的方式招标确定EPC合同总价,而愿意采用概算下浮率招标方式确定EPC合同总价。概算下浮本质上仍是总价合同,但因招标时点后移至初步设计后,并已经编制了设计概算,故咨询公司可以避免撰写发包人要求。但是,设计概算存在很多模糊空间,为总承包人留下了许多“负变更”的空间,为结算埋下了大量陷阱,所以不宜采用概算下浮总价。而模拟工程量清单则是政府投资EPC项目较合理的计价方式,其优势在于工程量据实计量,单价在约定风险范围内相对固定,可以较好地实现EPC投资管控目标。

  《贻林微观察4818》 EPC的深层次问题在于信任的缺失,致使住建部2019年12号文规定了两个招标时点,从而形成两条计价路径。第一个是企业投资项目可以在可研后招标,使用总价合同;第二个是政府投资项目,必须在初步设计后招标,并规定采用适宜的计价方式,所谓适宜的计价方式就是概算下浮的总价合同,或者基于模拟工程量清单的单价合同。使用EPC合同最需要注意的是:采用总价合同的发包人需求、政府投资项目的两阶段设计以及产生的变更识别问题。掌握了以上要点,就可以认为触碰到了EPC的深层次问题,否则只能是隔靴搔痒。

  (以上内容根据尹贻林教授《贻林微观察》摘选。《贻林微观察》是尹贻林教授撰写的微观察。其中内容包罗万象,从国际评论到工程造价咨询深改,从EPC到全咨,从学术研究到实践经验……天文地理历史时政都流露于笔端。自2016年10月20日至今,尹贻林教授每日编写2-3期,在洞察未来、时事评论、行业变革、企业发展、专业指导等方面持续发力)

责编:乔俊杰
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