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我国特色公共资源配置制度:制度优势与巩固路径

2021年10月15日 作者:门理想 王丛虎 打印 收藏

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  2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》开篇便旗帜鲜明地点明,“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。如《决定》所言,制度对于国家运转的重要性至关重要,方方面面的制度构成了治理工作所依托的基本规范。如果把新中国比作一位茁壮成长的“青年”的话,那制度就是他的“骨骼”,这幅“骨骼”必须植根于他的“血肉”当中,“拿来”的“骨骼”再强壮,也会被他的“血肉”所排斥。因此,建立并完善与中华民族血脉相通的特色“骨骼”是党和人民70年来不变的奋斗目标。

  经过半个多世纪的摸索前行,我国逐渐走出了具有中国特色的社会主义道路,建立起了中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是具有鲜明中国特色、显著制度优势、强大自我完善能力的先进制度,为中华民族迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃提供了根本制度保证。

  诚如研究者所言,“中国之治”的核心密码正在于“中国之制”。作为一个以公有制为主体的社会主义国家,我国一切制度的建立与维系都需要公共资源作为物质保障,反过来,公共资源的配置也受到制度的约束,二者只有相互匹配才能发挥出最佳的治理效能。同其他领域的制度一样,我国公共资源的配置制度也在不断的摸索与变革中走向完善。

  我国特色公共资源配置制度的形成历程

  党和国家在不同时期关于“什么是公共价值”及“如何实现公共价值”的认知深刻影响着我国的所有制形式与经济体制,也进一步影响着公共资源的配置方式。在这两个维度的相互作用下,历经过渡、探索、变革及巩固四个阶段后,我国逐渐形成了具有中国特色的公共资源配置制度。

  过渡阶段(1949年-1956年)。建国初期,“恢复国民经济,巩固新生政权”成为党和国家领导集体最为关注的价值目标。为实现这一目标,党内领导集体认为应充分调动一切有利于经济发展的积极因素,故该时期我国仍沿用新民主主义革命时期的经济体制。这一背景下,公共资源配置遵循的是计划与市场的混合配置制度,很好地完成了该阶段前期的价值目标。该阶段后期,我国确立了过渡时期总路线,“三大改造”使得我国的所有制形式逐渐走向单一公有制,公共资源的概念逐渐拓展至我国所拥有的一切资源。

  探索阶段(1956年-1978年)。“三大改造”完成后,我国进入了社会主义初级阶段,“建立先进的工业国”在中共八大召开之后成为了主要的价值目标。建设社会主义是一项崭新工程,党内对于如何实现这一目标难以形成统一认知,于是将“苏联模式”作为主要参照对象,开始实行单一公有制和计划经济体制。该阶段我国一切资源都收归国家和集体所有,公共资源配置遵循的是单一计划体制。对于建设工业和国防体系这样的浩大工程来说,计划经济体制具有一定的优势,但这些优势逐渐为此后的政治运动所消解。

  变革阶段(1978年-2002年)。十一届三中全会后,党和国家确立了“以经济建设为中心”的价值目标。这一时期,单一公有制和计划经济的弊病开始暴露出来,其忽视了社会分配与激励,缺乏社会经济反哺的国家经济难以维继。为纠正这种弊病,我国逐渐确立了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的所有制结构,社会主义市场经济的雏形初现。这一背景下,公与私的界限被重新划定,公共资源的概念逐渐缩小并接近我们今天的认知。在公共资源的配置过程中,计划与审批仍扮演着重要角色,不同的是,市场的效率优势逐渐为人所认知,我国开始在大型工程建设、成套机电设备引进等领域尝试招投标方式。

  巩固阶段(2002年至今)。进入新世纪,满足“人民日益增长的物质文化需要”成为我国发展的首要价值目标。在认知导向方面,市场经济的优势得到进一步肯定,2002年,党的十六大提出要继续“完善社会主义市场经济体制”。这一背景下,各地探索将更多的公共资源纳入市场配置的范畴中,“公共资源交易”的概念开始出现。正是在2002年,绍兴市成立了第一个地市层面的集中招投标平台(后更名为公共资源交易中心),将“经营性土地使用权出让、建设工程项目、政府采购、产权交易”等项目纳入统一市场,一定程度上纠正了以往政府各部门分散配置公共资源所带来的效率低下、监管缺位等问题。随后,这一创新举措迅速在全国推广开来,我国特色公共资源配置制度的发展进入新阶段。

  我国特色公共资源配置制度的制度优势

  发展至今,我国已基本形成了一套以公共价值为导向、以公开透明为原则、以市场交易为逻辑、以统一平台为载体的特色公共资源配置制度。该制度至少具备以下几点优势:

  效率优势。在我国特色公共资源配置制度形成之前,经营性土地使用权出让、建设工程项目招投标、政府采购、产权交易等公共资源交易活动分别由相应的主管部门组织开展,效率低下。分散交易对效率的制约主要体现在:1.部门意志侵蚀市场规范。同体监督使得部门意志容易偏离正常的市场交易规则,转而追求部门或个人的利益,公共资源并没有得到最优配置。2.分散配置难具规模效应。统一市场的形成对于提高公共资源配置的效率十分重要,相反,分散的交易市场则使得公共资源交易难以产生规模效应。一方面,单独为某一交易活动建设交易平台不具成本优势,另一方面,分散的、小额的交易活动也难以提振市场上需求方的交易意愿。3.规则不一带来额外成本。不同主管部门分别就各自管理的交易活动设计了一套规则,给公共资源交易的需求方带来了许多不必要的交易成本,投标者往往需要花费较多时间或金钱来适应不同部门之间的规则差异。上述情况在我国确立现行特色公共资源配置制度之后均得到较大程度改善。

  透明优势。在我国特色公共资源配置制度形成之前,公共资源配置是最易滋生腐败的领域之一。其原因主要体现在:1.配置规则不明晰。彼时的公共资源配置带有浓厚的人治色彩,诸如公开招评标、竞争性谈判与磋商等规范的交易制度尚未形成,部门或长官意志往往取代配置效率从而决定公共资源的配置方向,操作过程中潜伏着大量的腐败危机。2.配置过程不公开。一方面,出于各自的利益考量,各主管部门主动公开配置过程的意愿并不强烈;另一方面,相应媒介与平台的缺乏也使得信息公开始终停留在有限范围,难以实现全流程深度公开。3.配置监管不到位。即使明确了配置规则,公开了配置过程,隐秘的围标、串标及贿标等行为仍有可能存在,因此,对公共资源配置的整个过程进行持续、深入的监管尤为重要。但在统一的公共资源交易平台出现前,各个公共资源交易领域都普遍存在同体监管的问题。上述情况也在我国确立现行特色公共资源配置制度之后得到较大程度改善。

  协同优势。在我国特色公共资源配置制度形成之前,公共资源的配置缺乏整体性、系统性考量,部门之间隔阂严重,出于自身利益,各部门往往追求短期目标,各类公共资源的配置难以协同配合,无法发挥整体性优势。世界各国努力确立公共资源配置方式并不断调整的根本原因在于,同其他类型资源一样,公共资源同样是相对稀缺的、有限的,而这种稀缺性和有限性在我国这样的人口大国表现得更为明显。因此,就配置方式进行顶层设计、就配置方向进行协同考量对实现公共资源的最优配置而言意义重大,而以往的配置制度显然难以满足这种需求。协调机制和统一平台的缺乏使得部门之间缺乏沟通,难以在公共资源配置方向调整、流程优化、过程监管、效果评估等多领域展开合作。仅就配置数据而言,数据共享和汇总机制的缺乏使得各地往往难以准确掌握当地各类公共资源的保有量和交易量,也难以基于相关数据研判当地经济走势。同一地区不同部门的合作尚难以开展,更不用提跨地区、跨部门的大范围协同。上述情况同样在我国确立现行特色公共资源配置制度之后得到较大程度改善。

  我国特色公共资源配置制度的巩固路径

  尽管我国已探索出一套符合中国国情、具备中国特色的公共资源配置制度,但为解决实践中不断出现的新问题、满足实践中不断变化的新要求,仍需对这一制度进行持续地巩固与优化。

  深化整合共享。2019年5月19日,国务院批准并转发了国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》的基本原则包含:坚持应进必进,推动各类公共资源交易进平台;坚持统一规范,推动平台整合和互联共享。《意见》还提出通过拓展平台覆盖范围、促进资源跨区域交易等方式来完善公共资源市场化配置机制。我国特色公共资源配置制度的一大特点便是市场化配置,优化公共资源配置,最关键的就是毫不动摇地坚持社会主义市场经济。《决定》提到,“把社会主义制度和市场经济有机结合起来”是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。社会主义制度使得公共资源配置不脱离公共价值,市场经济又使得公共资源配置具备了效率优势。在改革开放40周年庆祝大会上,习近平总书记强调,“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用”。具体到公共资源交易领域,“充分发挥市场的决定性作用”意味着要着力推动公共资源的流转进入市场,努力做到应进必进。积极推动各类公共资源交易平台的整合、促进各类公共资源交易数据的共享对于构建完整、统一、透明、竞争、有序的公共资源交易市场来说至关重要,对于完善公共资源配置的顶层设计、提高公共资源配置的效率效能同样意义非凡。

  加强监督管理。为人民服务是我国政府的宗旨,政府为人民服务的过程就是追求公共价值、公共利益最大化的过程,而这一过程有赖于公共资源的支撑与保障。因此,为了使公共资源配置能够最大程度地实现公共价值,我国必须保证其配置过程在阳光下运行。《意见》指出,要创新公共资源交易监管体制,实施协同监管,强化信用监管,开展智慧监管。协同监管将在一定程度上改善当前各主管部门在监管领域的合作困境,扫除以往因沟通不畅而存在的监管“盲区”。信用监管弥补了公共资源交易领域信用建设的空白,通过征信系统建设来规范各类市场主体的交易行为。智慧监管则是为了满足新要求、解决新问题而应用新技术进行的监管活动,该形式将使得公共资源交易监管逐渐摆脱人力的限制和干扰,走向智慧化,大幅提高监管效率。

  引用新兴技术。无论是深化整合共享,还是加强监督管理,引用新兴技术的重要性都不言而喻。整合共享方面,各地可以利用互联网技术继续建设和完善公共资源交易平台电子系统,明确交易、服务、监管等各子系统的功能定位,实现互联互通和信息资源共享。在平台建设成熟之后,各地还应积极将各自平台接入国家总平台,逐步实现跨平台、跨部门、跨区域的公共资源交易。监督管理方面,各地可以利用互联网、大数据及云计算等技术推动公共资源交易全流程电子化建设,在提高交易效率的同时也能对公共资源交易活动进行监测分析,及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为。此外,在公共资源交易领域信用体系建设的过程中,各地应积极探索引入区块链技术,利用区块链技术多中心读写、透明可追溯及不可篡改等优势来完善信用体系。

  新时代要将公共资源配置的制度优势转化为治理效能

  通过对我国公共资源配置制度历史沿革的回顾,可以发现,各个阶段的配置制度一定程度上都助推了价值目标的实现。在70年的实践过程中,我国逐渐摸索出一套具有中国特色的公共资源配置制度,即公共资源交易制度。经过多年的发展完善,公共资源交易从分散走向集中、从无序走向规范、从线下走向线上、从腐败丛生走向阳光透明。时至今日,公共资源交易已经成为联结政府和市场的重要纽带。展望新时代,社会主义市场化改革将不断提高公共资源的配置效率,并进一步助推公共价值的实现,确保将公共资源配置的制度优势转化为治理效能。

  参考文献:

  [1]王丛虎,门理想.公共资源配置方式的变革逻辑及历史验证——基于公共资源交易价值的理论视角[J].公共管理与政策评论,2021,10(03):92-106.

  [2]汪才华.从历史沿革论我国招标投标法律体系的建立(一)[J].中国招标, 2012(34):9-12.

  [3]汪才华.从历史沿革论我国招标投标法律体系的建立(二)[J].中国招标, 2012(35):5-8.

  [4]张美凤.浙江省统一招投标平台建设的实践与思考[J].中国监察, 2005(05):16-17.

责编:戎素梅
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