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政府采购视域下法官资源配置问题研究——基于司法辅助服务外包采购路径

2021年10月12日 作者:朱振 打印 收藏

  长期以来,我国法官资源配置“剪刀差”现象普遍存在,基层法院法官资源配置严重不足,随着法官员额制的施行,基层法院对于司法辅助外包服务的需求十分强烈,这也是司法改革发展形势所需。而司法辅助外包服务购买的实现基本通过政府采购程序,如何实现司法辅助外包服务的有效采购,将法官从繁琐的事务性工作中解放出来,使其专注于审判核心工作,提升法官资源配置效率,实现司法辅助事务的集约化,节约司法资源、全面提高办案效率,是一个值得思考的问题。本文立足于政府采购视域,分析司法辅助外包服务采购的优化路径,探索运用合理的政府采购服务模式来解决法官资源有效配置问题。

  司法辅助外包服务采购概述

  为解决基层法院法官资源配置不足,将基层法院法官从繁杂的事务性工作转移到以审判、执行为中心的专业性工作,法院通过政府采购的方式,对司法辅助事务即文书送达、庭审排期、案卷流转、材料收转、解答咨询、接听热线、诉讼引导及执行过程中的事务性工作等服务进行招标,通过购买社会化服务的方式实现法官资源的有效配置,以达到提升审判效率,节约司法资源的目的。

  依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《政府购买服务管理办法》的相关规定,以及各地政府集中采购目录的要求,司法辅助外包服务购买基本采用政府采购方式,均通过招标的方式选取服务供应商。

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  司法辅助外包服务采购现状分析

  供应商分析。目前,承接司法辅助外包服务的主体多为人力资源公司或专业性法律服务公司,也有少部分主体为信息技术服务公司。而在众多的供应商中,专门从事司法辅助外包服务的企业逐年递增,司法辅助外包服务市场规模不断扩大,进一步提升了审判效率,缓解了基层法院法官资源配置不足的问题。然而,因供应商实力和资质的参差不齐,服务水平也有差异。存在的问题主要包括以下几个方面:

  1.供应商选取标准问题。司法辅助外包服务的采购属于政府购买服务,选取供应商是以其投标价格为主要的考量标准,还是以其服务能力为主要的考量标准,或是两者兼顾,各地侧重点不同,导致供应商服务能力和服务水平的参差不齐。如何避免低价中标,同时有效节约财政资金,是一个亟待解决的问题。

  2.供应商履约绩效考核问题。司法辅助外包服务的质量主要依赖于服务人员的服务能力和企业信息化水平。一是供应商提供的服务人员服务水平,即服务人员是否具备丰富的法律知识、熟悉办案流程、熟悉办案系统、熟悉各类案件的程序性要求;二是供应商的信息化水平,即供应商能否独立搭建信息平台系统,实现案件辅助审判服务的全流程电子化等等。而如何真正实现对供应商服务能力的绩效考核,节约司法资源,提升审判效率值得深入思考。

  采购方式分析。司法辅助外包服务采用公开招标方式、竞争性谈判方式还是竞争性磋商方式,目前各地做法均有不同,而这三种采购方式也各有优势。公开招标方式只能一次性报价,难以真正体现价格优势;竞争性谈判以低价中标为标准,难以选取服务实力和水平较高的企业;而竞争性磋商虽兼顾价格和服务实力,但评分因素如何合理设置,是采用固定总价打分法还是商务报价打分法仍需商榷。各地政府采购集中目录、财政支出能力有差异,导致了选取采购方式的不同。而如何节约财政预算资金,实现采购效益最大化,科学选择采购方式十分重要。

  评审因素分析。目前司法辅助外包服务采购多数采用综合评分法,在实际的评审过程中,如何科学设置评审因素、确定主观分和客观分的分值,尤其是主观分的设置如何量化,便于评标专家评审,并且不违背《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》中的相关规定,对于采购人和采购代理机构来说是一个挑战。

  合同标准化问题。司法辅助外包服务采购的重要环节之一便是签署合同,而目前关于此类特殊性服务的采购没有统一的标准合同文本,存在司法辅助外包服务的质量标准体不统一,管理目标、服务规划、程序控制和规范管理等环节难以精确把握等问题,为后期的合同履约埋下隐患。而如何推进司法辅助外包服务采购合同的标准化又是一个值得深入研究的课题。

  司法辅助外包服务采购路径探究

  择优选取供应商。对于司法辅助外包服务采购而言,服务质量应列为首选因素,价格则应列为次要因素。通过合理的评审方式将专业的、有丰富经验的、服务水平较高的供应商通过规范合理的采购程序选取出来,既能提高审判水平,又能实现对法官资源配置的有力补充,为法官资源的进一步优化整合奠定坚实基础。

  以竞争性磋商为主要采购方式。相比于公开招标和竞争性谈判两种采购方式,采用竞争性磋商方式更适合司法辅助外包服务采购。一是这种采购方式更为灵活,二是这种采购方式能够将对供应商的服务能力的考核和报价考量有机融合,并可以实现多轮报价,一方面能够实现节约财政资金的目的,另一方面又能够保证供应商的服务水平。因此,建议以竞争性磋商为主要的采购方式,以公开招标和竞争性谈判两种采购方式作为补充。

  在评分设置中合理划分主观分和客观分比例。司法辅助外包服务采购具有其特殊性,对于供应商的要求也有其特殊性,在设置评分标准时,不宜将主观分设置比例过高,要重点考核供应商以往的采购经验、履约能力水平以及信息化水平。

  探索制定标准化合同文本。为保证司法辅助服务的质量,应制定标准化合同文本,明确司法辅助外包服务的质量标准,并进行细化分类,突出对管理目标、服务规划、程序控制和规范管理等方面的质量考核,结合基层法院的实际需求,并与法官资源优化配置相衔接,逐步实现司法辅助外包服务质量标准的统一,真正推动法官资源配置的深化改革,全面提升审判效率。

  (本文系2015年安徽省高校人文社会科学研究重点项目“法官资源‘剪刀差’问题研究——以安徽省域为例”阶段性研究成果,项目编号:SK2015A647)

责编:戎素梅
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