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关于政府采购法规修订及深改方案的若干误读

2021年10月12日 作者:汪泳 杨保清 打印 收藏

  我国政府采购深化改革的方向,应当是充分借鉴国际通行做法和成熟经验,结合具体国情和政府采购发展阶段,不断推动国内政府采购法律制度与国际通行规则接轨。然而,当前关于政府采购法规制度的修订以及《深化政府采购制度改革方案》(以下简称“深改方案”)所体现的具体思路,存在种种误读和偏差,对此,笔者提出自己的见解,与业界同仁共同探讨。

  一是“政府采购法限制和阻碍了政府采购深化改革”。

  政府采购法是我国财政体制改革和财政法制建设的重大成就,是政府采购工作法制化建设的重要成果,在我国政府采购制度建设和全面工作中起到奠基石的作用。现有的政府采购法和深化改革方向并不存在冲突,政府采购法确实存在个别明显的缺陷,但并非错误,整体的制度构架也仍具有超前性,并不“落伍”,仅仅是要在新形势下进行完善和调整。实践中产生的很多问题恰恰不是执行政府采购法所致,而是由于没有准确理解政府采购法、执行政府采购法。

  二是“建议废除专家库,或者无需认真建设专家库”以及“建议禁止采购人随机抽取专家的权利”。

  这些说法属于机械化的理解,“放权了就无法做好服务,做好服务就不能放权”是典型的本位主义思维。从专家库中随机抽取专家,本质目的是为了服务采购人,将选择专家的权利回归采购人完全符合政府采购法的原义。采购人有权依据项目需求特点自行选择符合要求的采购人代表以及外部专家,同样,采购人也有权根据采购方式选择专家来源,如,部分情形不适合采取随机抽取方式,部分情形采取随机抽取方式利大于弊,部分情形完全不需要专家这一角色的出现。

  此外,放权有利于专家库功能定位的回归。一是应增强项目主体选择专家的自主性。政府采购等公共资源交易项目依法需要评标评审的,不再强制要求采取随机抽取方式为主,转为由项目主体依据项目需求特点自行选择为主,并在公示中标人时一并公开评审委员会人员名单,接受社会监督。二是建立专家分类分级管理制度,充分发挥政府采购专家库“外脑”“智库”等第三方咨询服务职能,推动专家职能从评审决策向专业化咨询建议转变。

  三是“强制采购人派出代表,不派出代表要进行处罚”。

  未来改革方向是对“评标委员会由采购人代表和评审专家组成,成员人数应当为5人以上单数,其中评审专家不得少于成员总数的三分之二”和“采购人或者采购代理机构应当从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中,通过随机方式抽取评审专家”等制度进行调整。随机抽取制度和评审专家不得少于成员总数的三分之二并不适合部分特定专业化项目,不过,强制采购人派出代表参加评审也毫无必要。

  四是“改革的方向就是评定分离,采购人有权选择并非最优或者排名在后的供应商”。

  评标定标合一、责任主体明确是绝大多数国家政府采购制度的特点。美国和欧洲的政府采购评审几乎不邀请专家,即使邀请专家参与评审也不会采取随机抽取的方式。我国政府采购法、招标投标法的制定借鉴了发达国家以及联合国、世界贸易组织、世界银行等国际组织的政府采购法律体系和范本,因此,两法中并没有突出评审专家的地位。但基于廉政反腐的考虑,两法之后的一系列制度明确了由第三方专家为主的评标委员会评审制度,并在一系列法规和规章制度中明确评审专家必须经过事先建库、随机抽取的方式产生。这奠定了我国现阶段政府采购评审制度的基础。这种评审制度产生于特定的历史条件下,是具有中国特色的,主要由第三方专家评标、继而由采购人定标的制度,奠定了我国现阶段政府采购评审制度的基础。但有些地区实质上剥夺了采购人的定标权,将其扭曲为专家定标制度;更有甚者,有些地区走向另一个极端,无视法定招投标程序和评审规则,实行采购人再采取另一套规则定标的制度。

  未来将通过深化改革,进一步建立采购人责任制,明确采购人对采购方式、采购需求、采购机构和评审专家的自主选择权利和责任,从而在法理和实践上保障采购人的定标权和评标权。采购人应选择通过采购规则和程序确定的最优供应商,而非背离采购规则和程序,采取抽签等方式另行选择。

  五是“取消综合评分价格权重意味着可以设最优价,平均价得最高分”。

  评标方法是界定投标人竞争的规则和尺度,是政府采购物有所值原则和价值取向的具体体现。其一,财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》已明确规定评标办法只有“最低评标价法”“综合评分法”,法律法规没有规定的其他评标办法都是违法的。其二,无论是最低评标价法还是综合评标法,除了对落实政府采购政策功能需进行的价格扣除外,不得对投标人的投标价格作出调整。其三,无论是最低评标价法还是不同权重的综合评标法,符合需求的情况下,投标价格低的价格得分高,而不应出现报价高、价格分也高的现象。

  六是“实行强制采购、优先采购、首购、订购就是扶持本地自主创新产品”。

  个别地方通过制定目录,且目录内企业基本是本地企业的方式,变相强制采购、优先采购本地产品,首购、订购本地产品。上述做法违背了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》和《关于进一步开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》等政策文件的要求。一类是变相且强制扶持本地产品。对属于本地的高新技术企业和知识产权优势企业以及获得本地政府颁发的奖项给予额外加分,或者限制外地商品、服务进入本地市场。另一类是毫无关联的扶持措施。如,企业拥有博士后流动站或者拥有重要奖项,即使相关能力与所投标产品毫无关系,同样予以加分;或者以其他方式排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动。

  七是“取消保证金就是优化营商环境”。

  为优化营商环境,采购人、采购代理机构、公共资源交易平台不得变通和变相收取其他没有法律依据的任何费用。但投标保证金是采购人依法与供应商双方承诺与约定的规范模式,在政府采购活动中发挥着积极作用,维护了政府采购活动的严肃性与公正性。然而,为何个别地区要将其取缔呢?

  当前,保证金的收取和管理主要存在三类问题,即收取额度、收取形式、收取范围不合理。一是收取额度,法律规定投标保证金的金额不得超过采购项目预算金额的2%,这个数额是相对合理的,既能够约束投标人,又不会给投标人带来过大的财务压力。而在具体操作中,一些招标采购组织机构存在重复收费,且即使不投标也要交入库保证金。二是收取形式,法律等鼓励采用保函等非现金形式,以减少“缺钱的市场主体存放资金到不缺钱的招标采购组织机构”的怪象,防范资金保管和挪用风险。但管理部门出于懒政,依然选择最便利的资金存入形式,并且无法确保按时返还。三是收取范围,很多地区和单位创设了“入库保证金”“诚信保证金”等“变异”的保证金,既要求投标人一个项目支付一笔金额,又要求入库时就交纳年度保证金或入库保证金,这些显然不属于法定的投标保证金范围,应依法予以取缔。

  因此,投标保证金是依法设立的,能否取消并非财政部门的权限。全面取消投标保证金是一种懒政,同时也是一种苛政。

责编:戎素梅
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