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污水处理PPP项目政府监管指标研究

2021年09月07日 作者:张洪民 杨先贺 打印 收藏

  污水处理领域引入PPP模式的时间比较早,也是国家政策规定强制实行PPP的公共服务领域之一。本文通过研究,提取出PPP污水处理项目运营期的5个关键成功要素CSF,并细化了每个要素的绩效指标,得出监管内容,列出监管指标体系,力争实现“以评促管、以评促改”。具体如图1所示。

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图1 PPP模式下污水处理运营阶段政府监管内容研究的技术路线图

  关键成功因素(CSF)的识别

  赵忠坤依据成功关键分析法,将项目的关键成功因素作为首要问题探究,对关键成功因素层层分析,选择合适的绩效评价指标,将英国KPI Working Group 制定的项目关键绩效指标与我国PPP项目的特点相结合,初步筛选出24个关键绩效指标。袁竞峰以VFM(Value For Money)为导向,在归纳总结大量文献资料的前提下,基于KPI方法的视角,构建了基础设施建设中PPP模式的KPI概念模型,并将其作为识别潜在PPP项目的KPI指标识别平台,通过该识别平台,分析出48个有效的PPP项目绩效指标,通过在全球范围内的问卷调查,判别和论证了这些指标的相对重要性。本文从PPP项目参与方的战略目标出发,结合13篇文献的CSF文献调研,对影响PPP项目战略目标实现的关键成功因素进行了汇总分析,如表1所示。

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表1 污水处理PPP项目运营阶段关键成功因素汇总

  PPP项目的关键成功因素CSF是影响PPP项目参与方战略成功的关键因素。表1运用文献勾选的方法,可以筛选出污水处理效果、污泥处理与处置、环境效应、设备运行及维护、日常生产运行管理等五个方面是污水处理运营阶段影响绩效的关键成功因素CSF。

  本文重点选取这五个要素,即污水处理效果(CSF1)、污泥处理与处置(CSF2)、设备运行及维护(CSF3)、日常生产运行管理(CSF4)、环境效应(CSF5)进行研究。

  关键绩效指标(KPI)的确定

  通过文献分析、文本分析的方法,将每一个关键成功要素CSF细化到可实施、可衡量、可考核的关键绩效指标KPI。

  文本分析

  《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)

  《污水综合排放标准》(GB8978-1996)

  《城市污水水质检验方法标准》(CJ/T51-2004)

  《城市污水处理厂污泥检验方法》(CJ/T221-2005)

  《城镇污水处理厂污泥泥质》CJ247-2007(代替CJ3025-1993)

  《水质采样方案设计技术规定》GB12997-91

  《建设部关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》(建城[2004]153号)

  《中华人民共和国水利行业标准 再生水水质标准》(SL 368-2006)

  《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南(试行)》

  《水和废水监测分析方法》(第三版)》中国环境科学出版社

  《城镇排水与污水处理条例》(中华人民共和国国务院令第641号)

  《城镇污水处理厂运行监督管理技术规范》(HJ 2038-2014)

  《鞍山市城镇污水处理厂运行监督管理办法》(鞍山市人民政府令第182号)

  GHZB1-1999地表水环境质量标准

  GB3097-1997海水水质标准

  GB3095-1996环境空气质量标准

  《水污染防治行动计划》 国务院 2015年4月2日

  《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号)

  国家环境保护总局关于严格执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》的通知(环发〔2005〕110号)

  住房和城乡建设部、环境保护部、科学技术部关于印发《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》的通知 (建城〔2009〕23号)

  环境保护部办公厅关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知(环办〔2010〕157号)

  住房和城乡建设部关于开展城镇污水处理厂污泥处理处置技术与工艺应用情况调研的通知(建科研函〔2011〕4号)

  住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会关于印发城镇污水处理厂污泥处理处置技术指南(试行)的通知(建科〔2011〕34号)

  确定关键绩效指标KPI

  通过上述文本分析,得到以下指标:管网污水收集量、水质达标率、装机容量、工艺稳定性、污水再生利用率、污染物消减效率、主要污染物的入水浓度、主要污染物的出水浓度(污水处理效果类);污泥处理率、剩余污泥利用率(污泥处理与处置类);运行负荷率、设备利用率、设备自动化程度、设施维护状况、主要生产设备运行情况、特种设备完好率(设备运行及维护);生产记录、工人操作标准、生产安全(日常生产运行管理类);噪声污染、能源利用率、比能耗(环境效应类)。

  污水处理PPP项目运营阶段绩效评价体系

  项目运营期直接关系着项目参与方的根本利益。项目公司的收益来源于项目的实际需求量和收费价格,但是收费价格并不是市场经济行为,而是在签订特许权协议或者PPP合同时由政府和社会资本方根据现行取费标准确定的协议价格,因此对于项目公司而言,收益水平是主要依赖于项目运营公司经营水平的。可靠的运营技术、良好的运营管理是成功的关键。同时,良好的运营离不开政府的支持,PPP项目一般建设运营期长达几十年,政策的变动对于项目的执行有很大影响。

  在项目运营期,政府的主要职能是对项目进行运营监督,这种监督通过质量检查、价格监督等方式进行。随着我国公众参与项目评价决策的法律法规日趋完善,公众自身也在项目的运营监督中起着重要的作用,并且这种影响越来越大。

  建立绩效评价体系

  根据上文中所识别的CSF和确定的KPI,建立城市污水处理厂绩效评价体系,如表2所示。

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表2

  PPP项目的绩效评价是项目绩效管理的一个重要环节。在这个环节,管理者根据绩效计划阶段所确定的标准和辅导阶段所收集和记录的数据对项目的实施状况进行考核。

  绩效评价实施流程

  PPP项目的绩效评价的实施不仅是简单对项目的执行状况进行简单的评价,更是对PPP项目的一种管理手段,通过对PPP项目绩效的监控,实现项目的绩效提高,其流程与项目管理领域的计划-实施-检-改进一致,对项目进行持续有效地改进,如图2所示。

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图2 PDCA循环

责编:梁晋
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