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评定分离实践中如何选用合适的定标办法

2021年09月06日 作者:王丛虎 刘巧兰 打印 收藏

  在房屋建筑和市政基础设施工程建设领域,招标人是工程项目的首要责任人,是招投标活动的组织者,但实践中却面临权责脱节的尴尬。按照制度规定,项目中标人由评标委员会决定,由此导致的矛盾在于,招标人作为项目责任人却无权选择中标人,评标专家负责评审却拥有实际定标权。因此,将定标权从评标专家手中转移到招标人手中的呼声越来越强烈,评定分离改革应运而生。

  评定分离,是指将招投标程序中的评标委员会评标与招标人定标作为相对独立的两个环节进行分离,招标人在评标委员会评审和推荐的基础上,根据招标文件规定的程序和方法确定中标人。2011年,深圳率先开展招投标评定分离试点,江苏、浙江、湖南等地也是较早推行评定分离的省份。

  在评定分离模式下,评标委员会负责对投标文件进行评审,对投标人的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议,向招标人推荐一定数量的不排序中标候选人。在这一过程中,评标专家只对投标人合格与不合格进行筛选,不进行优劣识别和排序。由招标人根据评标报告和评标委员会推荐的中标候选人,结合项目规模、技术难度等因素,按照规定的决策程序,择优确定中标人。笔者认为,择优是招投标活动的终极目标,选择恰当的定标方法是能否择优确定中标人的关键所在。当然,择优并不是定标的唯一尺度,竞价和廉政是需要兼顾的重要方面。对相关法规规章进行梳理,结合具体实践,笔者归纳几类可供招标人选择的定标办法,并开展优劣比较和适用情形分析,在此基础上探究定标办法选用依据和廉政风险规避手段,以帮助招标人更好地行使择优定标权,构建竞争有序的招投标市场环境。

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  定标办法的优劣比较及适用情形

  目前,招投标实践中的定标办法大致有直接抽签法、价格竞争法、票决法、竞争性磋商法、票决抽签法、抽签票决法和集体议事法等。采用后5种定标方法需要组建定标委员会。定标委员会由招标人法定代表人或主要负责人牵头组建,并担任定标委员会组长。委员会成员应为5人以上单数,可由招标人工作人员担任,也可由招标人邀请外单位人员担任。除组长外,定标委员会成员应从2倍以上符合条件的备选人员名单中随机抽取确定。

  直接抽签法是指在合格的中标候选人中通过抽签随机产生中标人的方法,优势在于简化定标程序、缩短时间周期、节省人力物力成本,不存在廉政风险,但无法达成择优和竞价的效果。该办法适用于中标候选人报价、实力相当的情形。

  价格竞争法以投标报价定标,将中标候选人中报价最低者确定为中标人。该办法具备直接抽签法的优点,同时实现了合理竞价,有利于控制融资成本,减轻政府债务负担。无法在中标候选人中择优依旧是最大的弊端。竞价定标适用于投标人实力相当、报价悬殊的情况。

  票决法是指定标委员会成员对中标候选人进行投票,进而根据票决排名确定中标人的方法。票决宜采取投票计分法,即定标委员对中标候选人进行打分,最优者N分,其次N-1分,依此类推,按总分高低排序确定中标人(N为中标候选人数量)。票决法适用于中标候选人履约能力和信用状况等方面差异较大的情形,因为它具有突出的择优功能和一定的竞价功能,但定标委员尤其是组长面临较大的廉政风险。

  竞争性磋商法指的是定标委员会以票决方式在评标委员会推荐的中标候选人中确定不少于3名最终中标候选人,定标委员会与其就投标报价、技术、服务标准等事宜进行磋商,最终以票决方式在最终中标候选人中确定中标人的方法。与根据一轮票决排名确定中标人的票决定标法相比,竞争性磋商法给排名仅次于第一的后几位投标者二次机会,通过双向沟通互动,解决信息不对称问题。定标委员会在获得更多信息的基础上,全面、充分地评估中标候选人,从而确定满意的中标人。当第一轮票决产生得分相同或相近的投标人时,竞争性磋商法对于进一步择优和竞价大有裨益。缺点在于程序繁琐、耗时较长、成本较高。

  票决抽签法是指定标委员会先通过投票方式确定不少于3名最终中标候选人,再以抽签方式随机确定1名中标人的方法。对比票决定标法,该方法增加的抽签环节降低了定标委员会的廉政风险。但由于抽签具有随机性,在票决阶段产生的最终中标候选人是存在优劣排序的,而经过抽签则可能导致中标人不是最终中标候选人中票决排名最靠前者,最终结果可能适得其反,有画蛇添足之嫌。因此票决抽签法只能做到相对择优和竞价,最终中标方案的产生具有随机性。

  抽签票决法是指定标委员会采用随机抽取方式从合格中标候选人中确定不低于3家最终中标候选人,再根据资质业绩、信用等级等因素,通过票决方式确定中标人的方法。抽签票决法与票决抽签法的区别在于票决与抽签的先后顺序。先抽签可以缩减后续票决对象的数量,为定标委员减轻票决难度和压力,但无法保证抽签产生的最终中标候选人均为优秀和报价合理的,由此可能导致实力一般和报价不合理的投标人中标。票决抽签法则在抽签环节前设置了筛选机制,能够保证进入抽签环节的投标人至少不会太差,属于优中随机,缺点在于票决对象数量较大,需要耗费定标委员较多的时间和精力。

  集体议事法是指定标委员会进行集体商议,委员会成员各自发表意见,最终由委员会组长从中标候选人中确定中标人的方法。在这一过程中,招标人法定代表人或主要负责人拥有定标权,既可以择优,也可以竞价,还可以将择优与竞价进行有机结合。但集体议事在一定程度上延缓了定标时间,降低了定标效率,且存在无法达成共识的风险,较大的自由裁量权也给定标委员尤其是组长带来廉政压力。当中标候选人存在实力差距,且定标委员会成员表现出不同偏好时,集体议事法尤为适用。不过,如果没有完善的集体议事规则化解廉政压力,则不建议采用此方法。

  定标委员会选用后5种定标办法时,需要对中标候选人进行主观判断,设置合理、明确的定标因素尤为重要。可根据项目性质和实际需要,将价格因素、企业实力、信用状况(诚信经营、重合同守信用、诚信纳税)、企业资质等级、企业所获荣誉、拟派团队管理能力与水平(履约能力)、评标报告等作为定标因素进行择优。此外,定标委员会还可以通过“比劣”产生中标人,如,可以考察和评估中标候选人有无围标串标,以行贿等不正当手段谋取中标行为;有无挂靠,以他人名义投标,出让或者出租资格、资质证书供他人投标行为;投标人或其法定代表人、企业负责人、拟派项目负责人有无行贿犯罪记录;投标人在招标人的项目中有无严重违约或重大工程质量、安全问题;招标人认定的其他不良行为等。对于具有以上任一情形的中标候选人可以考虑予以“一票否决”。

  定标办法选用依据及廉政风险规避

  每种定标办法都有利弊,选用时除了考虑其优劣和适用情形外,还应切合项目本身的特性,并努力规避廉政风险。

  直接抽签法无法实现择优和竞价,应谨慎选用。对于技术难度不高的工程项目,鉴于投标人都能达到相应的技术标准,招标人可以采用价格竞争法,选择报价相对较低的投标人。若招标项目技术规格高、完成难度系数大、对施工工艺有特殊要求,选用票决法和集体议事法有助于择优。从招标内容来看,票决法和集体议事法能较好地体现招标人的集体意志,尤其适用于工程方案设计招标。在定标时间充裕、预算充足的情况下,为更充分了解中标候选人,可以选用竞争性磋商法。然而,一味强调择优,对于票决和议事权利的过度滥用极易引发廉政问题,并受到外界质疑。因此,采用票决法或集体议事法时,定标委员会成员应当遵循择优与竞价原则,根据报价情况和技术咨询建议,独立行使投票权或发言权。票决采用记名方式并注明投票理由,集体议事需要记录议事内容和定标理由。通过定标机制和操作细则的完善,确保定标过程规范透明、定标结果合法公正。为降低定标委员会的廉政风险,还可以选用票决抽签法或抽签票决法。此外,招标人确定的定标方法、定标规则应当在招标文件中予以明确。当合理的招标办法不止一种时,招标人可以在招标文件中列举多种定标方法,在定标会上通过随机抽签方式确定最终定标方法,同样有利于化解廉政风险。

  招投标是市场行为,应当尊重市场规律,尊重招标人的自主权。推行评定分离是促使招投标回归市场本质的改进举措,也是基于招投标多年实践经验教训的切实举措。而只有选用恰当的定标办法,引导招标人合理、规范、高效行使自主定标权,才能实现招投标择优、竞价和廉政的价值追求。

责编:戎素梅
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