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改革形势下政府采购行业协会如何定位

2021年09月03日 作者:韦素梅 打印 收藏

  2018年11月14日,习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》,全面推进了我国新时期政府采购制度深化改革。发挥政府采购行业协会作用,构建行政监督和行业自律相结合的政府采购监管模式,是此轮改革的重要内容之一。

  此后,建立行业自律机制,推动筹建政府采购行业协会,成为各地政府采购相关工作部门关注的重点。据网络公开资料显示,2018年12月25日青海省政府采购协会成立,2021年5月24日江苏省政府采购协会成立。2020年8月,山西省召开政府采购行业协会发展首次研讨会,就成立政府采购协会相关事项进行专题研究探讨;2020年12月,由湖南省政府采购协会承办的全国政府采购协会联席会第一次会议在长沙召开,财政部国库司政府采购相关领导等有关人员参加会议,就政府采购行业协会如何发挥自身特点服务大局规范发展、深化政府采购制度改革、助力优化营商环境以及GPA相关问题展开了研讨,并表决确定全国政府采购协会联席会第二次会议由辽宁省政府采购协会承办。

  在全国深化政府采购制度改革持续推进、行业协会商会与行政机关脱钩改革全面推行等改革背景下,各地推进政府采购行业自律机制的探索实践情况如何?有何借鉴意义?改革背景下协会应如何定位和运作?这些问题值得思考和探讨。

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  全国省(区、市)级政府采购行业协会情况

  《政府采购法》出台以来,全国部分省(区、市)积极推进本地区政府采购行业自律制度机制的建立和健全,相继成立和完善了政府采购行业自律组织。2002年12月,河南省成立了全国第一个地方性省级政府采购行业协会,据不完全统计,此后,2007年到2021年间,辽宁省、湖南省、湖北省、广东省、海南省、深圳市、浙江省、宁夏自治区、青海省、江苏省先后成立了省(区、市)级政府采购协会(联合会)。这些协会(联合会)经其同级民政等相关部门注册登记为非盈利性行业社团组织,业务主管(指导)部门为同级财政部门,行业协会一般由其辖内各级政府采购监管部门、代理机构、采购人、供应商、其他相关行业组织或研究机构、专家学者、律师、司法公证等相关机构会员和个人会员自愿组成。行业协会的职能,主要是开展从业人员业务培训、信息提供、顾问和行业交流、维权等服务活动,以及开展专业化建设和行业自律建设等各项工作。目前,这些已经成立的地方政府采购行业协会经过不断探索和实践,在促进当地政府采购行业自律、组织开展行业发展课题研究、促进各政府采购当事人沟通交流、开展集中学习培训宣传及帮助提高专业化水平、助推地方政府采购工作等方面发挥了重要作用。

  呈现的主要特点:财政部门由主办变指导

  发起设立者由最初的财政部门逐步改为代理机构等社会组织。如2002年底最早成立的河南省政府采购协会,由省财政厅发起设立。2007年7月成立的辽宁省政府采购协会,由省政府采购监管办公室和省政府采购中心联合发起设立。2014年6月成立的海南省政府采购行业协会,由省财政厅政府采购管理处协同省政府采购中心等单位共同发起设立。2017年12月浙江省政府采购联合会由省政府采购中心、政采云有限公司等5家单位共同发起设立。2018年12月青海省政府采购协会由青海诚德招标代理有限公司、青海诚鑫招标有限公司等10家单位发起设立。2021年5月江苏省政府采购协会由省招标中心有限公司、省设备成套股份有限公司等6家单位发起设立。

  管理关系上逐步实现机构人员、资产等与行政机关相分离。2013年国务院办公厅发文“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩”工作,2015年6月中办、国办联合发布《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,官办行业协会商会与行政机关脱钩工作从中央到地方全面铺开。在简政放权、政企分开、政府职能加快转变、推动行业协会商会与行政机关脱钩等改革背景下,各地已设立的政府采购行业协会逐步实现与行政机关脱钩,新设政府采购行业协会按照脱钩改革政策设立和运作,逐步取消与财政部门的隶属关系,会长、副会长、秘书长等由代理机构相关人员担任,政府直接拨款支持行业协会运转不再被允许等等。如2016年9月底湖北省政府采购协会完成了脱钩换届工作:一是进行资产清产核资;二是清理行政机关会员及兼职;三是实行会员制;四是修订新章程。对协会按照社会化、法治化、行业性、规范性的要求进行重新定位,实现社会化转型。

  组织治理持续强化,行业自律机制逐步规范。目前,全国已成立的政府采购行业协会普遍实行会员制,单位或个人会员自愿入会,退会自由;协会组织正常运转的资金条件,主要依靠会费和服务费收入;协会构建了完整的社团组织架构,组织机构一般由会员(代表)大会、理事会、常务理事会组成,理事人数达到一定规模的还设监事会,最高权力机构为会员(代表)大会;协会依章程规则进行治理,民主办会,规范办会。协会发挥自身资源优势,在为政府提供咨询、服务行业发展、优化资源配置、加强行业自律等方面发挥重要作用,如各地行业协会受托举办各类政府采购业务培训,包括评审专家、代理机构从业人员等培训,辽宁省政府采购协会即于2021年8月6日下发通知,免费为会员提供《政府采购信息发布管理办法》(财政部令第101号)知识培训,充分发挥行业交流作用,助推行业专业化发展。

  改革形势下政府采购行业协会如何定位

  当前形势下,成立政府采购行业协会还有没有必要?协会又应当如何定位?

  从改革形势看,目前,随着政府采购制度改革逐步深化,政府采购各项工作在专业性和工作标准及质量等方面的要求更高,同时,深化政府采购制度改革已明确要求改进采购代理机制,加强代理机构行业自律。因此,发挥政府采购行业协会作用,构建行政监督和行业自律相结合的监管模式,是转变政府职能、坚持和完善中国特色社会主义行政体制的必然要求,是深化政府采购制度改革的精神要求,是打造适应高质量发展的现代政府采购制度内在需要,是提升代理机构专业化水平和实现职能转型的制度需要,也是规范政府采购行为提升监管工作质量和水平的现实需要,所起的作用是监管部门和其他组织不可替代的,必不可少。

  从行业基础看,一是全国政府采购规模持续扩大。2016-2019年,全国政府采购规模连续四年超过3万亿元,2019年全国政府采购规模为33067亿元,占全国财政支出和GDP的比重分别为10%和3.3%,各地政府采购事业发展强劲;二是政府采购代理机构发展迅速。根据中国政府采购网“政府采购代理机构名单”,截至2021年8月22日,全国已完成网上登记的政府采购代理机构共31419家;三是政府采购评审专家数量增多。经过各级财政部门不断征集考核和聘任,评审专家数量不断增多。政府采购各项事业迅速发展,增强了市场活力,专业人员不断增多,专业力量进一步增强,使行业自律组织有了坚实的基础。同时,由于准入门槛取消,新成立代理机构的政策能力、专业水平和执业质量亟待提升,建立行业自律机制,成立自律组织机构,搭建沟通交流的渠道和平台,加强业务咨询和技能交流,提高从业人员专业素养,成为促进政府采购代理行业规范发展迫在眉睫的需要。由此,成立政府采购行业协会十分必要。

  从《政府采购法》出台至今,政府采购行业协会自律组织发展缓慢,其生存和发展也存在不少困难和问题。如:一是全国性行业协会尚未设立,上下一致、统一规范的组织机构系统和行业管理运行机制尚未形成;二是统一的发展方向和功能定位尚需进一步明确;三是运行经费主要来源于会员会费和服务收费等,资金有限,根本上制约了经常性举办一些高层次高水平高质量的专业服务活动;四是《深化政府采购制度改革方案》等政策文件仅提出加强政府采购行业自律要求,但对自律组织如何构建和规范发展,没有具体明确的规定,受政策环境和条件制约,各地政府采购行业协会自律组织发展不平衡。

  在深化政府采购制度改革,以及行业协会商会与行政机关脱钩改革全面推开和实现治理转型等的背景下,新型政府采购行业协会的构建,应当按照中央改革精神,坚持五个方面原则。一是坚持市场化。遵循自愿和自治原则,创造良好的体制和政策环境,实现协会服务市场化运作;二是坚持政会分开。清晰界定协会职能定位,协会不承担行政管理职责,仅着力于行业规范,实现管理自律化;三是坚持统筹协调。协会着眼于服务新发展格局,积极为政府提供咨询,服务行业发展,优化行业资源配置,助力提升政府采购效能;四是坚持依法管理。以政府采购法律法规为基础,遵行国家相关法律法规制度,健全组织规章制度;五是坚持培育发展与规范管理并重。强化各项监管,出台帮扶政策,为协会发展提供条件和平台,畅通协会承接政府购买服务渠道,支持协会健康发展,充分发挥作用,履行好社会责任。

  各地政府采购行业协会应按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离、五规范”改革精神,以及《社会团体登记管理条例》有关规定,依法设立、清晰定位、民主管理、规范行为、自律发展。具体包括以下内容:

  明确协会组织机构性质。财政部《政府采购代理机构管理暂行办法》明确规定“政府采购行业协会按照依法制定的章程开展活动,加强代理机构行业自律”,政府采购代理机构作为政府采购活动的执行主体,行业协会应当以其为主体发起设立。协会为行业性、法人资格非营利性地方性社团组织,接受同级民政部门监管和财政部门业务主管及指导监督。

  明晰协会组织功能定位。协会为单位会员、个人会员的共同体,单位会员以本行政区域内政府集中采购代理机构和社会代理机构为主,个人会员以政府采购业务领域内具有广泛代表性的专业人员为主,强调以服务会员和行业发展为中心,履行好组织的社会责任。通过相互学习借鉴,规范市场秩序,促进提升政府采购监管工作整体质量和水平,实现强化行业监管、规范政府采购行为的改革目标。

  明确与行政人员的关系。协会会长或理事长等由会员(代表)大会和理事会按照内部章程和民主程序选举产生,相关政府职能部门不得指定或任命。财政部门等政府职能部门及具有行政管理职能的事业单位,也不能成为协会会员,除工作需要并按干部管理权限经审批允许等特殊情形外,其相关在职或者退休工作人员也不得在协会组织内任职兼职。

  厘清政会职能的边界。财政部门等政府职能部门与协会不存在任何形式的主办和挂靠等隶属关系,财政部门仅履行业务主管和指导监督等行业监管职责,协会人员配置、财务管理、业务开展等不再听命于政府职能部门,协会在享有法人权力的同时必须承担完全民事责任,并强化行业自律管理。

  明确协会组织机构设置。协会会员组织以会员(代表)大会为权力主体,理事会为决策主体,秘书处为执行主体,监事会为监督主体,理事会设代理机构专业委员会、专家委员会等若干专业委员会,突出决策团队和执行团队的专业化和职业化,构建治理结构完备的组织机构,形成既相辅相成又相互制约的民主治理关系。

  明确协会收费等经费来源。协会财务收支和服务活动按照《民间非营利组织会计制度》等规定执行,经费来源为以下五方面:会员会费;捐赠,接受捐赠应当遵守法律法规,不得以任何形式摊派或变相摊派;经核准开展业务活动或服务的收入;利息收入;其他合法收入。会费和服务费为协会组织正常运转的主要资金条件。

  制订章程和依章程治理。按照行业需要、会员意志和程序规则制订协会章程,明确规定“民主办会”“自主办会”等所有治理要件和治理规则,依协会章程建立符合自主治理规则的组织治理结构。协会组织活动依章程开展,协会组织的决策成员、领导者和主要管理者的产生,均依照组织章程和制度规定,经会员大会和相应的民主程序决定,党建工作要求也须按规定写入协会章程。

  建立机制强化自律管理。贯彻落实深化政府采购制度改革精神,建立行业自律机制,加强行业自律管理,制定行业公约、规范标准和职业道德准则,促进行业规范发展,引导和支持会员依法经营,坚决制止行业垄断、不正当竞争等不正之风,维护政府采购相关当事人的合法权益,维护国家和社会公共利益。

  明确协会业务职能范围。发挥聚集行业优秀代表的高质量平台作用,加强学习宣传培训。发挥“智囊团”作用,为政府采购法规制度、政策措施、行业发展战略、改革方案等重大决策提供理论研究建议;发挥桥梁纽带作用,为经济社会发展、会员、政府采购事业等服务;发挥监督和协调作用,协助调查处理投诉举报信访案件,协助调解矛盾纠纷,维护会员合法权益;引导代理机构建立健全内部管理机制,加强自律管理能力,依法依规执业。

  明确监管职责和扶持政策。坚持培育发展与规范管理并重,创新体制机制、完善扶持政策、强化监管、提升作用效能。出台帮扶政策举措,为协会服务新发展格局提供条件和平台。建立沟通渠道,为协会参与法规政策制定等提供支持。深化“放管服”改革,推动协会承接政府购买服务或委托服务项目渠道顺畅。

责编:戎素梅
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