采购需求编报的“不”与“补”

　　《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第十五条第二款规定，采购需求应当符合采购法规政策规定的技术、服务、安全等要求。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。近期日，财政部发布《政府采购需求管理办法》(以下简称《办法》)，从采购需求范围、采购实施计划、采购风险控制等方面作出明确要求。然而，实践中，在采购需求编报过程中仍然存在“内容不完整、格式不统一、标准不规范”等问题，有的是概念不清“误犯”，有的是人为操作“故犯”，可见，完善采购需求编报刻不容缓。下面，笔者总结归纳了谈一下采购需求编报中存在的“七不”问题，并提出“五补”对策，供业界同仁同行参考借鉴。

　　一、采购需求编报问题分析

　　采购需求编报是实施采购活动的“前端”，是执行采购预算的关键环节。编报中存在着“七不”问题。

　　(一)预算编制不规范。采购预算是财政支出的重要组成部分，是政府采购的基础和关键环节，是采购人使用财政资金合理与否的对照“蓝本”。现实中，一些单位对政府采购预算编制不够重视，随意性大，存在着“争盘子”“抢资金”现象。预算编制前，对采购项目不进行科学认证，不进行市场调研，预算编制不是过高就是过低，预算与实际脱节非常严重。还有一些单位不把政府采购范围内的项目纳入到政府采购预算之中，存在漏报现象，致使采购计划无法正常实施。

　　(二)计划申报不及时。政府采购项目从提报需求到签订完合同通常为90天左右，为保证产品、服务质量和采购活动的公平公正，在制订交货期限时应当考虑“采购周期”和“生产周期”两重因素，避免临时性采购。一些单位急用时才想起编报采购需求，或是完成采购程序后，服务项目的维保期已过，给工作造成很大被动;还有一些单位故意拖延采购需求编报时间，并将交货期压缩得的很短，规避法定公开招标程序，属于典型的违法违规行为。

　　(三)前期论证不充分。采购计划的重点是确定“买什么”“买多少”和“怎么买”问题，为完成采购工作，前期的综合性论证必不可少或缺，尤其是复杂项目更应进行该论证。然而，关于采购需求的论证，一些采购单位往往是“闭门造车”，单方面编报采购需求，或者请供应商代报采购需求，容易出现“技术参数简单、要求过于宽松、缺乏行业标准、限制性条款过多等问题，给后续工作埋下隐患。

　　(四)标的设置不完整。采购标的设置涉及多个方面内容，通常由项目名称、数量、预算资金及来源、完成时限、采购方式、技术参数以及编制说明、技术规范、质量标准、设计图纸、验收条件和产品标样等技术文本或实物组成。一些采购人编报采购需求时，存在预算不够准确、参数过于粗放和完成时限过于紧张等问题。如，采购货物时，规格型号、性能指标填写得比较清楚，却忽略了场地条件、功能配套、安装调试时间和维保服务等问题，导致采购完成后产品无法如期交付使用。

　　(五)性能参数不详细。采购需求编报应坚持“为买而写”原则，技术参数和性能配置要反映标的“全貌”，不可过于简单，过于粗陋。一些采购人不提前进行市场调研，急用时才组织采购，因时间紧迫，在设置参数时不能做作到精益求精，存在着参数设置不全面、不切实际详细的问题;还有一些采购人让供应商提供性能参数，“复制”“粘贴”痕迹非常明显，缺乏针对性。如此一来，投标供应商可能会提出质疑或投诉，加重了工作量，评审专家也可能无法合理判定供应商是否偏离采购需求，采购合同履行阶段也可能面临较大难题。

　　(六)条件订立不公平。采购需求要符合国家法律法规以及采购政策规定的技术、服务、安全等要求。一些采购人为照顾“意向”中标人，在制订采购需求时，要求供应商具备满足与采购项目无关的资质、技术和商务条件;设定商标、专利、版权、设计、型号、原产地等与标的物无关的“门槛”，排他性和区域性歧视十分明显，违反了“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”的法规要求。

　　(七)政策执行不到位。《条例》第六条规定：财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展、支持残疾人就业等。一些采购单位在制订采购需求时落实政策不坚决、不到位，该优先考虑的因素没有体现，该设置政策性加分的也未没有设定，采购文件常遭到供应商的质疑，影响项目进展。

　　二、规范采购需求编报对策

　　针对采购需求编报“七不”问题，可采取“五补”措施。

　　(一)制定补订《采购需求编制指南》。财政部门牵头，组织相关评审专家参与，结合法律法规要求、内控制度建设要求和采购需求各要素，制订本地区采购需求编制指南，分门别类制定采购文件模版，供各采购单位使用。

　　(二)细化规定采购需求各要素。从技术、商务两部分入手，补齐采购需求的具体内容。一是明确编报依据，凡纳入集中采购目录且达到限额标准的项目，要按照程序、格式和要求编报采购需求;二是完善采购需求各要素构成，包括项目名称、采购内容(数量)、技术要求(参数)、预算金额、完成时限、质量标准、验收条件等;三是严格按照各种采购方式的适用条件选择采购方式，以促进项目有效执行为基本原则。

　　(三)建立项目预研机制。项目预研是提高采购需求编制水平的有效途径。监管部门收到采购需求申请后，书面通知采购机构进行预研，对非涉密单一来源项目要进行公示;采购机构收到预研通知后，要认真核对项目技术参数和图纸资料等，按照规定预编采购文件并及时送审，提出参数资料补充建议、采购组织、生产时限等情况说明。对非涉密的重大采购项目，要在法定信息公开平台上公示技术指标和采购方式，广泛接受社会监督。

　　(四)增加专家审查环节。采购需求编制初期，可抽调专业技术、经济、采购管理等专家组成咨询小组，从项目的技术性要求、市场要求和采购要求三方面入手，评审拟采购产品技术参数的适用性、预算价格的科学性、采购方式和任务分配的合理性等，出具评审报告。并对采购方式的选择及变更、预算金额及完成时限的确定等进行认真审定，为科学编制采购需求提供保障。

　　(五)查漏补缺，严格责任追究机制。按照“谁编报谁负责”“权责对等”原则，强化采购需求编报的严密性和规范性。一查采购需求是否符合国家法律法规，预算编制是否合理，技术参数是否完整，需求内容是否准确等。二查是否设定了与标的无关的资格、技术、商务条件，技术参数是否“特指”，是否实行差别化待遇。三查采购单位在确定交货期限时，是否考虑采购和生产二重因素，采购周期是否合理。通过责任追究，打破“潜规则”，脱去“隐身衣”，砍断“利益链”，拒不合理的采购需求于门外。

　　《办法》的颁布，表明财政部从源头上加强政府采购管理的决心，各采购单位要以此为契机，进一步压实主体责任，补齐采购需求编报短板，真正做到“有所为”“有所不为”，朝着政府采购专业化方向迈进。