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2020年12月18日，财政部及工业和信息化部联合印发了《政府采购促进中小企业发展管理办法》(以下简称《管理办法》)。笔者曾参与了政策制定的部分咨询工作，为有关部门提供了一些政策建议。新的《管理办法》中，写入了很多对中小企业非常实惠的支持措施，这里笔者跟业界分享一下对于《管理办法》的一些个人认识和观点。
一、《管理办法》制定出台的背景
早在2011年，财政部、工业和信息化部就联合印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，并于2012年1月1日开始实施。《暂行办法》中明确提出了“应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中，预留给小型和微型企业的比例不低于60%”的预留份额规定，还包括一些非预留项目对中小企业的评审价格扣减优惠措施，宗旨是通过扩大中小企业参与政府采购竞争空间，帮助其获得更多的政府采购合同份额，从而促进其发展。《暂行办法》实施以来，越来越多的中小企业积极参与政府采购活动，两部门有关负责人就印发《管理办法》回答记者提问时，也公开了“目前政府采购授予中小企业金额占政府采购总规模的比例超过70%”的现实情况。
近年来，习近平总书记和党中央、国务院对中小企业的支持政策提出了新的、更高的标准，2018年11月中央深改委通过的《深化政府采购制度改革方案》、2019年4月两办印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》都明确提出了完善政府采购扶持中小企业政策的相关要求，《暂行办法》的主要上位法《中小企业促进法》也于2017年9月(2002年颁布15年后)进行了修订。在此背景下，财政部、工业和信息化部联合，在《暂行办法》印发近10年后，制定出台《管理办法》。
在原有政策的实际执行中，暴露出预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确两个主要问题。措施不够细化，是指缺乏落实预留份额的具体手段，导致规定预留份额的结果属性很强，落实过程的保障性比较弱，更接近于一种设定目标，而不是能够切实可操作的措施;主体责任不明确，是指政府采购促进中小企业政策执行的有关方具体分工任务和责任不够细化，比如“负有编制预算职责的各部门”，实践中都有数量不等的下属二级独立核算单位，在预留份额方面，如何协调好所属单位的预留预算份额分配存在问题。
此外，在政府采购活动实践中，还发现存在以下问题：中小企业的认定标准和认定机制有待完善，比如有的地方需要中小企业出具行政部门的认定证明，而有关部门不予开具;对中小企业的资格条件把握不准，比如在政府采购活动中如何认定为中小企业投标并给予支持的标准不够明确;联合体投标机制难见实效，比如实际执行中大企业对与中小企业的联合和分包意愿不足;部分项目竞争门槛和评审标准不利于中小企业，比如少数项目还存在以规模、财税指标作为评审因素的情况;部分项目资金占用量较大、付款周期较长，比如部分项目由于验收问题占用企业保证金时间较长，款项支付拖沓;对中小企业的政府采购信用融资支持难以落实，比如银行信贷业务部门对中小企业信用存疑、对其偿贷能力信心不足;中小企业对政府采购支持政策的理解不够，比如中小企业参与政府采购项目的经验不足、不能有效争取政策范围内的支持优惠;采购人对中小企业产品的认可度不足，比如采购人对中小企业产品质量和履约能力缺乏信心，影响政府采购支持中小企业的政策执行;部分中小企业的信用观念不强、履约能力有待进一步提升，比如一些发展程度不高的中小企业本身信用、履约、供货质量存在问题。
二、《管理办法》解决的问题
笔者对政府采购实践中存在的问题进行了梳理，总结主要矛盾和政策需求，对比《管理办法》的政策条款，分析归纳《管理办法》重点解决的问题和主要考虑。
(一)在政府采购活动中对中小企业采取一视同仁的普惠政策
《管理办法》未对某类特定的中小企业制定针对性的特殊扶持政策，主要考量应该是在政府采购活动中对中小企业采取一视同仁的普惠政策，不予设置特殊化条款。
对于涉残疾人企业、专精特新中小企业、各类示范平台企业等特殊或者优质的中小企业，需要突出重点给予精准支持的，通过其他途径给予财税政策上的优惠支持。例如：2021年1月23日，就在《管理办法》出台1个月后，财政部、工业和信息化部又联合印发了《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》(财建〔2021〕2号)，通过财政资金专项奖补的方式，在2021年-2025年的五年间，中央财政中小企业发展专项中累计安排100亿元以上奖补资金，分三批(每批不超过三年)重点支持1000余家国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展，促进这些企业发挥示范作用，同时引导地方完善扶持政策和公共服务体系，带动1万家左右中小企业成长为国家级专精特新“小巨人”企业。
(二)明确中小企业划型标准，完善中小企业认定机制
之前，部分地区对工业和信息化部、国家统计局、国家发展改革委、财政部《关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号，以下简称“300号文”)与国家统计局《统计上大中小微型企业划分办法(2017)》(国统字〔2017〕213号)两个文件，关于中小微型企业划分办法的理解存在偏差(实质标准是一致的，只是具体表述有差异)，从而导致实操过程中出现对中小企业认定的执行标准不统一、不准确的现象。《管理办法》第二条明确划型标准是“国务院批准的中小企业划分标准”，就是指以300号文为统一划型标准，解决了执行层面在认定标准上的困惑。
政府采购活动中，在中小企业认定机制方面，存在部分采购人、代理机构和相关单位额外要求中小企业提供行政部门出具的认定证明的情况，给中小企业参与政府采购竞争增加了负担。《管理办法》第十一条明确“中小企业参加政府采购活动，应当出具《中小企业声明函》，任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件”。
随着国家诚信体系建设和简政放权的深入推进，政府采购活动中关于中小企业的认定问题，以中小企业自己提供的《中小企业声明函》为依据，代理机构和其他单位都不得额外要求中小企业提供行政部门出具的认定证明，虽然减轻了企业负担，但是也对中小企业提供的声明函提出了更高的诚信要求。为加强《中小企业声明函》的诚信保障，《管理办法》第二十条明确“声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交或者弄虚作假骗取中标，依法追究责任”。此外，为提高企业填报《中小企业声明函》的准确性，方便广大中小企业、政府部门和社会公众识别企业类型，工业和信息化部还组织开发了中小企业类型自测小程序，并于2020年2月27日上线运行，在国务院客户端、工业和信息化部网站上均有链接，广大中小企业和各类社会机构填写企业所属的行业和指标数据，可自动生成企业规模类型测试结果。
政府采购监督检查和投诉处理中，如果出现对中小企业身份的质疑或者争议，确需对中小企业进行认定的，应明确由相应的主管部门负责。《管理办法》第十六条明确“政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责”。
(三)进一步明确扶持范围，锁定生产源头，实现精准支持
《管理办法》对《中小企业声明函》范本进行了优化，明确要求填报制造商或者承接商的营业收入、从业人员、资产总额和所属行业，严格按照300号文，分16个行业、以三项主要数据为划型依据。同时，《中小企业声明函》范本明确要求声明“不存在控股股东为大企业的情形，也不属于大企业的分支机构”，以从小原则(即“或”小则小)认定，不支持大企业的分支部门或分支业务在竞标中享受中小企业同等的优惠政策。
《管理办法》第四条明确政策扶持对象是“货物由中小企业制造、工程由中小企业承建、服务由中小企业承接”，明确扶持生产、制造采购标的的中小企业，从生产端加大对中小企业的扶持精准度，实现从生产源头上的扶持，同时明确货物采购中“既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策”。
(四)以金额为划分标准，明确针对中小企业的优先采购项目范围
《管理办法》第七条和第八条分别明确了公开招标限额(货物和服务为200万元、工程为400万元)以下的政府采购项目“应当专门面向中小企业采购”，公开招标限额以上的政府采购项目预留30%以上的份额专门面向中小企业采购(其中预留给小微企业的比例不低于60%)。这是《管理办法》为进一步落实预算预留政策，对特定采购金额范围(即公开招标限额下)的产品以及政府购买服务项目，全面实施中小企业优先采购。对于公开招标限额以上的，无特殊要求的、中小企业提供的产品质量和服务无明显差异的项目要重点考虑预留给中小企业，以完成要求的预留比例。
(五)进一步明确取消对中小企业的不公平限制，设立合理的评审指标，创造更加公平的政府采购竞争环境
对资格的限制应仅限于完成政府采购项目的能力，在过去几年时间里，为保证招标采购活动的公开、公平、公正和竞争开放性，很多政策条文都要求禁止将注册资本、资产总额、营业收入、过往业绩、经营网点等条件作为合格供应商的资质门槛，严禁对已下放或取消的资格资质条件作额外要求。《管理办法》第五条明确“采购人在政府采购活动中应当合理确定采购项目的采购需求，不得以企业注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件和财务指标作为供应商的资格要求或者评审因素，不得在企业股权结构、经营年限等方面对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。同时，在政府采购评审过程中，禁止在规模、业绩等方面设置隐性的歧视中小企业的门槛和打分项，为中小企业参与政府采购竞争创造更公平的环境。
(六)鼓励减少中小企业参与政府采购的各类保证金及费用，优化政府采购预付款方式，缓解中小企业资金压力
收退保证金、合同付款属于市场行为，《管理办法》从鼓励和支持的角度予以引导，为中小企业减轻资金压力。第十五条鼓励各地区、各部门在采购活动中允许中小企业引入信用担保手段，为中小企业在投标(响应)保证、履约保证等方面提供专业化服务;鼓励中小企业依法合规通过政府采购合同融资。第十二条在采购文件列明事项中加入了“采购人认为具备相关条件的，明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施”。
两部门有关负责人在回答记者提问时，把《管理办法》对中小企业支持措施总结为四个方面，其中第三个方面为“多措并举支持中小企业发展”，重申了在缓解中小企业资金压力方面的三大鼓励措施：一是鼓励采购人适当缩短对中小企业的支付期限，提高预付款比例;二是在政府采购活动中引导中小企业采用信用担保手段，为中小企业在投标(响应)保证、履约保证等方面提供专业化服务;三是鼓励中小企业依法合规通过政府采购合同融资。这三项措施都是建议和鼓励性质的，在《管理办法》条文中无强制条款，而是通过答记者问、政策解读重申的方式予以强调。
相关部门通过《管理办法》条文的鼓励和答记者问，明确支持多手段、多方式推行投标和履约担保，鼓励中小企业通过政府采购合同进行融资，明确了采购人在具备条件的情况下，可对产品、服务、信誉良好的中小企业(如政府采购合同履行良好企业、专精特新中小企业)提升政府采购预付款比例，同时通过预留情况公开、绩效监控、履职监督，加强政府采购项目要及时支付款项，从而保障中小企业资金权益、缓解资金压力。
(七)明确采购人和代理机构通过合理划分标包、要求联合体投标、要求项目分包等方式支持中小企业
对于公开招标限额标准以上的政府采购项目，《管理办法》第八条明确通过设置专门面向中小企业的采购包、要求联合体形式投标(中小企业达到一定份额比例)、要求中标后分包给中小企业三种方式实现预留份额。基于此，采购人可以将不同种类的货物、不同专业的工程和服务划分为不同的标包，可以要求大企业和中小企业联合投标，可以视具体情况在采购中要求中标大企业向中小企业分包，从而扩大中小企业参与政府采购项目的机会。
对于非预留项目，《管理办法》第九条规定，对联合体或者向小微企业分包的情形(小微企业的合同份额比例超过30%)，给予相应的评审优惠。
(八)要求在采购文件中明确中小企业优惠政策，加强政策落实情况监督
《管理办法》第十二条要求，涉及中小企业的采购项目，采购文件应当明确：预留份额的项目或采购包，表明专门面向中小企业，包括相关标的及预算金额;要求联合体或者合同分包的，明确协议中中小企业合同金额的要求比例，并作为供应商资格条件;非预留项目，明确有关评审优惠比例;享受扶持政策的项目，小微企业不得将合同分包给大中型企业;采购人认为具备相关条件的，明确对中小企业在资金支付期限、预付款比例等方面的优惠措施;明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业。该条款要求在采购文件中列明关于中小企业的优惠扶持政策，为采购执行者和中小企业指明了方向和具体操作流程。
对于监督落实，《管理办法》第十八条提出，主管预算单位要向同级财政部门报告本部门上一年度面向中小企业预留份额和采购的具体情况，并在中国政府采购网公开预留项目执行情况，未达到本办法规定的预留份额比例的，应当作出说明。第十九条和第二十一条明确了政策执行不力或违反政策规定的，对于有关采购人、采购代理机构、财政部门、中小企业主管部门及其工作人员，要依法追究责任追究法律责任。这些条款明确了主管部门、采购人、采购代理机构相应的责任，让政策落地更有保障。
(九)建立政府采购绩效评价机制，确保发挥政府采购的政策功能
《管理办法》第十七条要求，各地区、各部门应当对涉及中小企业采购的预算项目实施全过程绩效管理，合理设置绩效目标和指标，落实扶持中小企业有关政策要求，定期开展绩效监控和评价，强化绩效评价结果应用。该条要求有关部门研究建立政府采购绩效评价机制，将政府采购支持中小企业发展的政策落实情况纳入评价体系，确保发挥政府采购的政策功能。
三、《管理办法》的主要进步和突破
《管理办法》全文共二十五条，与2011年的《暂行办法》相比，其在操作层面，特别是在落实预算预留措施、非预留项目支持、扶持对象认定等方面，提出了切实可行的路径。
(一)对扶持对象的定义和认定更加科学合理
第四条明确了扶持政策主要关注货物、工程、服务的制造、承建、承接主体，从“源头”上找准产业端中小企业这个扶持对象。
第十二条明确了《中小企业声明函》是中小企业享受政府采购扶持政策的法定身份证明，并明确对标300号文划型标准，不但符合放管服要求，且更易准确执行。
(二)在预算预留落实和非预留部分的支持措施方面有了质的突破
概括起来，三句话：
1.公开招标限额下项目全预留
第七条将公开招标限额标准以下(货物和服务200万元、工程采购400万元)的政府采购项目(不含集采目录外、采购限额标准以下项目)，原则上全部专门面向中小企业，全部预留。
2.公开招标限额上项目预留30%
第八条对公开招标限额标准以上的项目，明确30%以上的份额预留给中小企业(其中不低于60%预留给小微企业)，且明确了设置专门采购包(整体或部分)、联合体投标、定向分包三种方法，实现预留比例。
3.非预留项目给予评审优惠
第九条对公开招标限额标准以上、未预留份额的政府采购项目，细化明确了对小微企业投标、联合体投标、分包意向的价格扣减(评审加分)标准和具体要求。
第十条补充了对预留份额的招标项目，不足三家开标情况下，在二次招标中将其转变为非预留份额项目，按照第九条执行的规定。
(三)对有关部门、采购人、代理机构强化了政策执行要求
第六条要求预算主管部门制定预留份额具体方案、预算单独列示，第十二条要求采购文件明确扶持相关内容，第十三条和第十八条要求加大信息公开力度，增强对政府采购各当事方的社会监督，第十四条要求预留合同进行标注，第十八条要求建立绩效监控和评价机制。通过一系列的条款，明确政府采购各相关方的政策执行分工，同时压实各方责任，保障政策的执行落地。
四、关于执行工作的思考
(一)《管理办法》在执行层面的责任分工中，主管预算单位的工作要求和责任压力较高
财政部门(主要指省级财政部门)的主要职责包括：明确可不专门面向中小企业预留采购份额(例外情形)、制定绩效评价指标体系、制订具体实施办法、监督检查和投诉处理。
主管预算单位负责预留方案统筹制定、预留项目预算列示、绩效监控和评价、报告和公开上年度预留份额具体情况(并对未达标情况作出说明)、监督落实等方面的工作责任，实际是执行政府采购扶持中小企业政策的方案制定者、信息公开者、报告说明者、执行监督者，工作任务较多，还面临着较大的解释、问责压力，是本办法实施和落实的焦点所在。
采购人和代理机构负责按照预留方案执行专门面向中小企业的采购、按照规定对非预留项目执行中小企业优惠政策、在对涉及中小企业的采购文件中明确规定的支持事项、按照规定标注中小企业预留合同、执行中小企业声明函认定和公平待遇规定等。
(二)围绕第六条探索制定预算预留项目建议指南
第六条要求“主管预算单位应当组织评估本部门及所属单位政府采购项目，统筹制定面向中小企业预留采购份额的具体方案，对适宜由中小企业提供的采购项目和采购包，预留采购份额专门面向中小企业采购，并在政府采购预算中单独列示。”这就明确了主管预算单位及所属单位应在采购执行前，制定预留计划的具体工作任务：一是预留份额具体方案，二是预算单独列示预留项目和采购包。《管理办法》印发后，笔者接到比较多的问询电话，主要是制定预算预留方案有没有参考依据，尤其是对公开招标限额标准以上的那部分项目，简单来说就是凭什么判断哪些项目(或者采购包)预留，哪些项目(或者采购包)不预留。由于没有参考的依据，只是靠凭感觉划分预留项目，这样一来采购人的压力比较大，如果预留给中小企业的项目出了问题，也会被追责。
对于这种情况，可以从政策理论研究角度，研究制定公开招标的政府采购项目中建议由中小企业承担的指南性文件，以“中小企业预留政府采购项目建议指南”的形式，为主管预算部门科学制定预留方案(包括全项目预留、采购包预留、要求分包和联合体)提供参考依据。提出这个建议主要有三个考虑：
一是已有机制的参考。我国现行的节能产品、环境标志产品政府采购品目清单制度，由财政部、国家发展改革委、生态环境部联合实施(2019年4月由产品清单改为现在的品目清单)，并由市场监管总局发布认证机构，该机制有较好的示范作用。
二是结合产业情况。要搞清楚哪些项目适宜由中小企业提供，就要充分了解我国产业结构和中小企业产品情况，这就需要弄清楚、掌握好产业和企业的整体情况，保证指南的合理性。
三是为进一步扩大对外开放做好政策准备工作。我国正在积极参与深度的全球经贸合作和交流，申请加入WTO框架下的政府采购协定(以下简称“GPA”)是重点之一。2001年，我国正式加入WTO，成为GPA观察员;2007年，我国政府向WTO秘书处提交加入GPA申请书和初步出价清单，正式启动加入GPA谈判;截至2019年10月，我国已先后提交了七份出价清单。我国政府采购和公共采购市场体量巨大，2018年政府采购金额达3.59万亿元，涉及国家重大利益，随着产业全球化和各国经贸往来深入，人类命运共同体深入人心，我国在产业结构优化、全门类工业体系相对成熟的情况下，加入GPA是大势所趋。GPA出价清单核心内容包括采购主体开放清单、采购项目(产品)开放清单以及例外备注条款三个部分，从国外经验看，通过保护国家安全、保护本国中小企业发展、保护核心技术知识产权等理由(比较常见的三种例外名目)，在备注中列明GPA规则对采购项目(产品)的例外情形以保护特定领域，是常见的做法(如美、韩等国)。从未雨绸缪的角度，为应对加入GPA可能带来的对弱势产业和广大中小企业的冲击，提前做好政策准备非常重要。
(三)重点围绕第四条至第十条、第十二条、第十四条、第十七条、第十八条，开展宣贯和培训服务工作
一是为主管预算单位的预留方案设计提供专业化的咨询服务。《管理办法》第六条对主管预算单位提出了制定预留方案和预算单独列示的要求，按照第七条、第八条的要求，对于哪些项目或者采购包适合预留(主要指公开招标限额标准以上的项目)，如何掌握好30%、60%的预留比例，需要专业的指导和培训服务，以便完成好预留项目划分、方案制定工作。
二是对采购人、代理机构执行中的难点问题提供培训服务。《管理办法》第四条中对认定中小企业的资格条件、第五条中禁止的资格要求和评审因素，第九条中非预留项目对中小企业、联合体和分包意向的评审优惠，第十条中预留项目不足三家转非预留项目，第十二条中采购文件必须明确的中小企业支持条款，第十四条中采购合同的标注和内容要求，都是执行过程中容易出现偏差和疑惑的地方，需要专业的培训解答，保证《管理办法》的落实。
三是为财政部门的监督考评管理提供第三方支持服务。《管理办法》第十七条明确了对涉及中小企业采购的预算项目实施绩效管理，合理设置绩效目标和指标，定期开展绩效监控和评价，第十八条明确了预算预留情况的报告、说明和公开，这些执行监督工作，行政部门可能需要委托第三方专业机构提供支持服务。
四是协助有关部门开展政策宣贯。《管理办法》印发后，为保证政府采购各方、尤其是广大中小企业在参与政府采购竞争活动时，消除政策解读方面的偏差和疑误，充分理解、争取和享受支持政策，需要大力的政策宣贯。
