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事业单位政府采购项目档案归档问题试解

2020年09月04日 作者:夏冰 打印 收藏

  作为一名档案工作者,对事业单位的政府采购项目档案归档问题进行了一定研究,发现自2012年11月8日中国共产党第十八次全国代表大会召开以来,《政府采购法》《政府采购法实施条例》、国家档案局《机关档案管理规定》等一批法规修订或制定颁布后,在执行过程中,一些档案工作人员在采购档案的归档中仍存在着一定的认识模糊问题,需要提请大家注意,共同予以解决。

  一、政府采购项目档案涉及的部分法规

  政府采购项目涉及的法规很多,但政府采购法规对政府采购档案的管理问题的相关条款规定较少,以下简单介绍一些主要的依据。

  《政府采购法》第四十二条规定采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存,不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

  《政府采购法实施条例》第四十六条规定,政府采购法第四十二条规定的采购文件,可以用电子档案方式保存。

  财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第七十六条规定,采购人、采购代理机构应当建立真实完整的招标采购档案,妥善保存每项采购活动的采购文件。

  《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)第二十六条规定了采购文件的内容,明确采购文件可以电子档案方式保存。

  二、归档中可能存在的主要问题

  (一)适用归档依据不清楚

  实践中存在适用归档依据不清楚,不知道哪些项目是政府采购项目,以及项目的类别划分。《政府采购法实施条例》第二条规定,政府采购法第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金,视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的,使用财政性资金采购的部分,适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的,统一适用政府采购法及本条例。

  (二)分段归档时缺少对采购档案的整体把控

  在移交采购文件时,采购部门往往可能一次只移交了招标投标评标文件和询价评审文件,而对于验收材料和固定资产材料则容易忽视。而《政府采购法》第四十二条规定了采购文件的内容,采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

  (三)采购发起部门缺少电子文档,档案完整性欠缺

  这个主要是招标、询价等文件里没有要求要电子版,或者是要求了投标人没有积极响应。究其原因一方面是是对电子版重视不够,另一方面评标人很多人不习惯看电子标书,所以没有强调。但是这会造成资源浪费,很多的资料只在开标时露了一面就要销毁,否则没地方存放。

  (四)归档文件质量存在问题

  采购发起部门组织的发包文件没有盖章、签字确认,评审文件没有汇编,投标、应询文件缺少目录页,未标注页码,文件看上去较为随意和零散。

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  三、对策和措施

  (一)认真区分采购类别,慎重选择归档依据

  1.基建工程项目应采用《建设项目档案管理规范》等依据归档

  《招标投标法》《政府采购法》及实施条例规定了相应约束的类型,招标、政府采购方式限额上下的工程和相关的货物和服务的采购文件都可以采用《建设项目档案管理规范》来收集整理归档。

  《招标投标法》第三条规定:“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准,由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订,报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的,依照其规定。”

  国家档案局2018年发布的《机关档案管理规定》(国家档案局第13号令)第二十九条规定,会计、科研、基建档案收集范围应当分别符合《会计档案管理办法》、《科学技术研究课题档案管理规范》(DA/T2)、《建设项目档案管理规范》(DA/T28)及《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》规定。

  其中,基建类项目应按照《建设项目档案管理规范》(DA/T28)的要求归档,而对于招标、投标、评标、合同等文件的归档,在后附的归档范围和保管期限表中具体列出。

  《建设项目档案管理规范》(DA/T28—2018)(以下简称《规范》)于2018年4月8日由国家档案局发布,并于2018年10月1日起实施。《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》(以下简称《整理规范》)同时废止。

  《整理规范》没有对“国家重大建设项目”进行定义,因此,无法判断有些建设项目是否属于“国家重大建设项目”,这给档案工作带来一定困扰。《规范》把主体要素调整为“建设项目”后,管理要求更加明确、定位更加清晰、操作性更强。

  2.国家电子政务工程建设项目建议采用《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》归档

  2008年5月20日,国家档案局、国家发展改革委印发了《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》。其第二条说明了适用项目,“本办法适用于使用中央财政性资金的国家电子政务工程建设项目(以下简称电子政务项目),其他信息化建设项目档案管理,可参照执行。本办法所称电子政务项目主要是指国家统一电子政务网络、国家重点业务信息系统、国家基础信息库、国家电子政务网络与信息安全保障体系相关基础设施、国家电子政务标准化体系和电子政务相关支撑体系等建设项目。”

  该办法后附了国家电子政务工程建设项目文件归档范围和保管期限表,对需要归档的文件类型做出了详细说明。

  因而,电子政务工程建设项目则可以参考《国家电子政务工程建设项目档案管理暂行办法》进行归档。

  3.民口重大专项项目建议采用《国家科技重大专项(民口)档案管理规定》和《机关档案管理规定》相结合的方式归档

  国家重大专项(民口)包括核高基、集成电路装备、宽带移动通信、数控机床、油气开发、大型核电站、水体污染治理、转基因、新药创新、传染病防治等16个方面。

  2017年6月1日,科技部、国家发展改革委、财政部联合印发《国家科技重大专项(民口)管理规定》的通知,其第五十六条规定,各重大专项按照国家和三部门有关档案管理规定,建立和完善本重大专项档案管理制度,做好有关档案的整理、保存、归档和移交工作,将重大专项档案管理工作贯穿于重大专项方案制定、论证、实施、考核验收的全过程,确保档案收集齐全、保存完整。

  2017年11月,科技部牵头国家发展改革委员会和财政部印发《国家科技重大专项(民口)档案管理规定》文件(以下简称“管理规定”),对重大专项档案的组织领导、归档范围、过程管理、验收等做了明确规定,管理规定后附了重大专项档案归档范围表,具体说明了有关文件的类型。

  这一条需要注意的是涉及到民口重大专项的项目还需要向实施单位的档案部门归档,《国家科技重大专项(民口)档案管理规定》第十五条,重大专项各级管理机构及项目(课题)承担单位应当对移交档案实行多套备份,确保移交后本级仍保存完整档案。

  但是这一条很容易被忽视,在项目验收后,因为工作繁忙和跨部门管理等特点,具体承办的人员和部门就难有动力主动向本单位的档案部门移交了。

  4.其它政府采购项目

  《政府采购法》规定了采购文件的内容及保存期限,其第四十二条采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存,不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。

  但是这一类文件只是有关地方或部委出台了专门的管理办法,国家档案局并没有统一出台明确的采购档案管理办法,在2006年颁布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中第八条本机关业务文件材料中涉及到一些,如8.7.3.1固定资产投资、科技计划等项目的审批(核准)、管理、验收(评估)等文件材料 永久,10本机关事务管理文件材料中“10.5 机关物资(办公设备及用品、机动车等)采购计划、审批手续、招标投标、购置等文件材料 ,机动车调拨、保险、事故、转让等文件材料 30年”,也可以结合这些作为归档依据。

  5.非政府采购项目

  在没有其它依据的情况下,建议也可以参照《政府采购法》和相关归档依据收集整理归档。

  建议国家档案局、财政部等职能部门尽快出台《采购档案管理办法》。

  (二)统一归档,保证采购档案的完整性

  从实际操作的情形看,政府采购的文件资料应该包括:采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

  根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》第三十六条规定,单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件,由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收,并出具验收证明。

  这些材料应该由采购部门统一收集整理归档,以保证采购信息的连贯完整性。

  (三)加强质量把控,提升档案部门的话语权

  在流程设计上应该把档案部门的把控设计进去,提升档案部门的话语权。质量把控不仅在内部监督上,也建议邀请社会监督。如根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十四条规定:“采购人应当及时对采购项目进行验收。采购人可以邀请参加本项目的其他投标人或者第三方机构参与验收。参与验收的投标人或者第三方机构的意见作为验收书的参考资料一并存档。”

责编:梁晋
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